保险资金投资基础设施项目创新路径思考

2006年以来，保监会发布了一系列保险资金运用政策，支持保险机构通过债权、股权等多种形式投资基础设施项目。目前，保险资金主要采用间接方式投资基础设施项目：由保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人，发起设立信托型投资计划，向保险公司募集资金，投向基础设施项目。

截至目前，保险机构通过发起设立债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等投资计划，投资各类基础设施项目超过万亿元，主要投资项目有中石油西气东输项目、南水北调工程、京沪高铁等重大工程及城市轨道交通、保障性安居工程、棚户区改造项目等重大民生工程。债权投资计划已经发展成为企业年金、银行理财资金等保险业外资金争相配置的重要金融产品，成为部分保险资产管理公司的核心业务和重要收入利润来源。

未来一段较长时期，仍将处于快速发展的重要战略机遇期, “一带一路”战略的积极推进，工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展，资本密集型的基础设施项目的投资规模巨大，均对中长期投资资金的需求很大。与银行、证券、信托等其他金融部门相比，保险业可以提供期限更长、供应更加稳定、资金成本较为合理的巨额资本，有条件成为经济新常态下长期投资资金的重要来源之一。

外部环境挑战

从外部投资环境看，保险机构投资基础设施项目还存在一些挑战因素：

一是地方债务风险凸显。

目前，地方融资平台是基础设施项目的主要投融资主体，以平台债务融资为主导的基础设施投融资模式不可持续。大部分平台主要从事投资回收期较长的基础设施和园区建设等公益性或准公益性项目，难以依靠项目及公司经营性现金流偿还贷款，维持资金链条主要依托土地财政。地方财政提供的各种显性或隐性担保是包括保险资金在内的各类社会资金向平台提供融资的主要动因。

从长期看，地方财政收入有下滑趋势，地方还款能力可能进一步下降。部分地方契约精神和信用意识较为淡薄，还款意愿较低，甚至存在“新官不认旧账”、“管借不管还”以及通过行政手段逃废平台债务的现象。

在部分区域，地方通过多个融资平台集中举借巨额债务，借新还旧、平台相互担保等情况比较严重，部分城市需偿还的债务本息已经远超过其可支配总财力。近年二、三线城市土地出让净收益普遍大幅度下降，土地财政难以持续，区域性投资风险逐步显现。

二是股权投资权益保障机制难以落实。

例如，2007年平安资产发起设立股权投资计划募集保险资金，成为京沪高速铁路股份有限公司第二大股东，并委派了董事和监事。由于京沪高铁存在治理结构、关联交易、核心资产划分等问题，影响了京沪高铁的发展质量和运营效率，京沪高铁作为优质资产会计报表连年亏损，极大损害了保险等社会资本的投资热情。

三是缺乏配套支持政策。

例如，保险资金股权投资计划取得的收益为目标公司的税后分配收益，应免征企业所得税。但目前税收法规存在滞后性，实务中保险公司面临重复征税的问题，严重影响了保险资金的投资收益和投资积极性。又如，不动产投资计划的资产抵质押登记制度尚未明确，在大部分地区无法办理不动产抵质押登记，严重限制了投资计划的风险管控和权益保障能力。

监管政策制约

从监管政策层面看，2012年10月发布的系列监管政策大幅度拓宽了险资投资计划的运作空间，政策效应已经显现。从市场主体反映的情况看，还需要进一步修订监管政策。目前比较突出的问题有：

一是监管政策立法层级过低。

目前投资计划主要依据是部门规章和规范性文件，还有一些非正式的监管口径，缺乏上位法支持。监管政策对微观具体事项规定过细过严，修订不及时，缺乏制度弹性，限制了保险资产管理公司的产品创新空间。

二是投资行业范围较窄。

监管政策限定了交通、通讯、能源、市政、环境保护等5个可投资行业，与实体经济的重点投资行业并不匹配。现有投资计划主要集中在交通、能源和不动产3个行业，合计占比超过90%。而统计局公布的2013年分行业固定资产投资情况中，投资额占比前五名的行业依次是制造业、房地产业、交通运输仓储和邮政业、水利环境和公用设施管理业、电力热力燃气及水的生产和供应业。

三是高度依赖外部信用增级。

符合监管政策免于信用增级要求的偿债主体较少。按2013年500强公司排行榜，年营业收入不低于500亿元的公司不到100家，其中还有部分公司净资产低于300亿元，不满足监管要求。如此，绝大多数债权投资计划都需要有非常强的外部信用增级，显著增加了融资主体的融资成本，造成对信用资质好的融资主体的挤出效应。一方面，降低了专业管理机构选择优质偿债主体的空间，降低了投资计划的市场竞争力；另一方面，债权投资计划的第一还款来源普遍较弱，形成风险隐患。

市场主体问题

从市场主体层面看，保险机构参与基础设施项目投资存在一些突出问题：

一是行业文化的制约。

保险业长期存在重视前端销售、强调当期激励、忽视能力建设的文化缺陷，对保险资产管理产品领域的负面影响表现为：低价竞争与同业抢夺项目，投资协议不规范而存在法律风险，以高当期激励争夺行业内有限的专业人员，普遍忽视后续管理与风险管控，急于拓展业务而忽视能力建设、风险控制和投后管理等。

二是投资管理能力普遍不足。

目前，保险资金投资基础设施等重大项目的投资模式单一、投资期限较短、创新意识不强、专业团队相对分散、投资风险管控能力较弱。基础设施重点项目的资金需求量较大，投资期限较长，涉及较多的法律问题和投资风险，协调管理成本较高，投资风险难以控制，需要积聚行业力量来对接重大项目，提升专业管理机构的投资能力。

三是保险资金负债成本逐年走高。

近年，保险与券商、基金、信托、银行理财等金融机构和产品的竞争加剧，推高了保险产品的渠道销售费用和负债成本。保险资金对投资计划的收益率要求超过企业年金和银行理财产品，制约了保险资金通过投资计划投资基础设施项目的能力。由于投资计划的收益率不能覆盖其负债成本，部分中小保险公司大量投资高风险高收益的信托计划，潜伏了较大风险。

创新路径思考

首先，保险机构需要加强能力建设。

保险资金作为保险公司的负债，是保证其履行保险赔偿或给付义务的准备金，是中产阶级的风险储备金和养命钱。与信托、私人银行、私募基金等针对高净值客户的金融产品相比，保险资金更加强调投资安全性。由于基础设施项目投资规模大，投资回收期长，资产流动性差，信息透明度较低，存在较大投资风险，因而保险资金投资基础设施项目，对投资管理能力的要求远高于股票、债券等公开交易品种。

为有效管理投资风险，专业管理机构应当在项目储备、尽职调查、信用评级、项目评估、交易结构设计、决策审批、组织实施、产品销售、后续管理等重点业务环节具有较强的专业水平，建立具有项目投资、法律、会计、审计、资产评估、信用评级、风险管理等方面从业经验的专业团队，建立相互制衡的运作机制，减少对个人专业能力和业务资源的过度依赖。保险资产管理机构需要实现专业化运作，搭建合理的组织架构，设计专业化运作流程，积聚专业人才和资源，有效提升投资管理能力和风险管理水平。

其次，保险机构需要加强业务创新。

最近几年，保险资产管理公司通过大力开发准标准化的债权投资计划金融产品，锻炼了队伍，积累了业务资源，建立了销售渠道。随着地方债务的规范管理，地方隐形担保及刚性兑付逐步打破，地方融资平台面临转型与分化。财政部与发改委等部门正在积极推进和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership，PPP）。可以预计，符合价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点的经营性及准经营性基础设施项目，未来可能主要通过PPP方式进行融资运作。

保险资金要顺应这种变化，适时将投资计划的发展重心从公司融资或平台融资转变为项目融资，创新交易结构和产品形态，以项目本身的经营性收入作为偿债资金来源，减轻对银行担保等外部信用增级的依赖。通过投资计划直接对接优质投资项目，投资期限与项目投资回收期相匹配，偿债安排与项目的经营性现金净流量相匹配。由此减少偿债主体的再融资风险及保险资金的再投资风险，充分发挥保险资金提供中长期稳定性投资资金的比较优势。

再次，保险行业需要强化基础设施建设。

一是行业协会需要发挥更大作用。保险资产管理业协会已经成立，债权投资计划等金融产品注册查验工作将主要由行业协会承担，监管部门将更多关注系统性区域性风险防范。行业协会需要不断加强自身建设，发挥好维权、服务、创新和自律的功能作用，积极维护市场秩序，促进行业规范发展。

二是尽快建设投资计划交易清算平台。由于投资计划个性化特征较强、信息披露不足，目前流动性较低，缺乏市场化定价估值机制，亟须建立相应的市场基础设施。包括：建立或选择资产交易场所，让资产流动起来，盘活存量；要有专门机构进行产品登记和确权，建立登记中心和行业管理平台；强化信息披露制度对相关利益主体的约束力，不断提高信息披露的时效性、连续性、全面性。

三是建立行业性母基金。保险业通过成立行业母基金的方式开展重大基础设施项目投资，可以构建行业平台和公司平台两级专业投资管理平台，统筹行业力量，提升行业整体投资能力和风险管理水平，同时还能有效实现投资分散度，平滑投资风险。

最后，进一步改进监管方式与机制。

按照“放开前端、管住后端”的总体要求，加强和改进保险资金运用监管，防范化解风险，促进行业健康发展。

一是完善监管政策。尊重市场主体，鼓励行业创新，根据市场情况及发展需要及时修订、整合及简化监管政策，提高监管效率和弹性。在政策层面支持保险机构扩大投资空间，丰富投资工具，加强风险管控，确保投资风险可控。

二是完善配套政策。主动加强与国土、住建、财政、税收、环保等部门及地方的沟通协调，推动相关部门尽快出台支持保险资金投资基础设施项目的配套支持政策。

三是加强风险管控。持续监测保险资金投资风险，确保保险资金安全，守住不发生系统性、区域性风险的底线。

（作者单位为保监会保险资金运用监管部投资处，作者为管理学博士。本文刊载于《当代金融家》杂志2015年第1期）