辩证的看待快速城镇化背景下地方债务问题

今年上半年一系列文件的出台是对当前深化进程的实实在在的支持，同时也对过万的处于转型关口的地方投融资平台提出了更高的要求。

国务院下发的《关于2014年深化经济体制重点任务的意见》，意见明确指出，规范举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台公司融资职能。紧接着财政部制定的《2014年地方债券自发自还试点办法》指出自发自还是试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区债券发行、支付利息和偿还本金的机制。此后，一些列其他的文件及相关部门的官员发言也让我们确定了此次在做好控制地方债务工作上的巨大决心。

但是与此同时，部分媒体依然对地方的负债现象本身及债务解决能力表示怀疑。终其根本还是一些问题大家没有产生共识。一是当前的地方负债是否有其存在的必然性？二是地方负债是否在合理范围？三是结合最近围绕地方债务风险防范和应对的一系列“组合拳”来看看对于存在的债务风险，是否有能力应对？结合多年为地方搭建投融资体系的经验，在这里简单和大家分享一下我们对这几个问题的看法。

一、当前地方负债是否必然？

任何问题的产生都是有首要原因和次要原因，当前地方负债的首要原因是什么？又有哪些次要原因也在负债的形成中起到一定的作用呢？

（一）首要原因：快速城镇化发展的投资需求

在当前的经济金融环境下，我们认为，要考察地方债务问题，必须放到经济发展的特定阶段来考察，特别是城镇化推进的历史阶段来把握。通过对下图的观察我们不难发现GDP增幅，城镇化率和城镇固定资产投资之间存在较强的正向相关的关系。作为地方负债主要构成部分的城投债发行总额增幅变化也勾勒出了地方通过控制债务发行量刺激地方经济发展的大方向。

图一 GDP,人均GDP,城镇固定资产投资等增幅数据比较

 

在城镇化的大背景下，我们从几个角度来看地方债务的形成。首先，我们来看看相关债务的主体到底是谁？从审计署去年末公布的审计公报来看截至2013年6月地方的举借主体主要包括融资平台公司、部门和机构、经费补助事业单位是负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借4万亿元、3万亿元、1.7万亿元。就是说近总数一半的地方债务是由地方投融资平台公司形成的。

我们再来看看形成这些债务的资金投向？作为地方推动城镇化的主要抓手，各地的投融资平台负责整合资源、资产、资本、资金来筹集各路资金，进而将资金运用于新城镇建设中的市政建设、公用事业等项目，审计署报告指出，“在已支出的负有偿还责任的债务10万亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房等基础性、公益性项目的支出为8万亿元，占86.77%。”由此不难推断，由投融资平台承接的债务多是将资金投向了城镇化发展所必须的城市基础建设。

城镇基础设施建设是城镇化的先行措施，规划并组织建设城镇基础设施以及地方社会基础设施，是地方的事权。而基础设施的建设不能零打碎敲，必须在一定范围内把诸如给排水、供热、供气、通讯、电力等管线，以及需在地面上安排的绿地、停车场、广场等相关公共设施在当期系统地一次性建成。这些市镇基础设施和社会基础设施一旦建成之后，不只是当代人使用，后代子孙亦可享用。然而，当期地方财力常常是有限的，无法满足当期的建设资金需求。这样，地方性举债就成为了必然。

由此我们可以初步推断，在城镇化快速推进的背景下，基础设施建设必不可少，也是构成地方性举债的主因。

（二）次要原因：制度完善存在问题

谈到形成地方债务问题的制度，不得不提的是在1994年实施的分税制。长期以来，与地方之间的事权划分不清晰，农业、交通、教育等诸多支出项目都由和地方共同承担。地方支出责任总体模糊，但在具体场合又往往在不断强化，超出其财政能力。

其次，滞后于经济体制的行政管理体制也是影响因素之一。严格来说，如果运作得当，地方“先借债发展，再盈利还钱”的思路并没有太大问题。但现实中，不少地方恰恰在“还钱”环节出了问题。一些地方领导急于在任期内表现“政绩”，导致建设项目热衷于“短、平、快”，发展规划和项目立项缺乏科学严谨的论证。与体制不到位等密切相关的这些行为，导致投资效率明显偏低，同时还增加了债务风险。

而这几年的加速新城镇化建设更是放大了以上两条制度上的不完善性带来的系统问题。

（三）外部原因：国际经济形势驱动

面对金融危机带来的经济下行压力，扩大财政赤字刺激经济是世界通行做法。众所周知，2009年国际金融危机爆发，使全球经济进入了困难期，美国利用经济刺激基金启动名为"加速实施复苏法案夏季行动"的新计划；日本财政支出约为15.4万亿日元作为其财源支持2009财年补充预算；德国提高养老金水平，以刺激约2000万退休者的消费。与此同时，其他发达也以多种经济刺激的方式应对当时的金融危机。此时，经济发展也进入了非常困难的一年，财政收支紧张的状况十分突出。为应对国际金融危机，扩大内需，保持经济平稳较快发展，出台了一系列宏观调控政策，发行地方债券是重要举措之一。不难看到，即使是四年以后，当时的刺激还是在一定程度上影响到当前的地方负债总额。

二、当前地方负债是否合理？

（一）理伦依据：负债相关理论研究

凯恩斯在《就业、利息和货币通论》一书中提出在经济萧条期间,财政应该通过扩大支出、削减税收,实行赤字财政的方式刺激经济。凯恩斯认为债务可以增加投资和促进消费,使经济免受衰退的灾难。到了20世纪50年后中后期之后,关于利用债务刺激经济增长的研究日渐增多。阿尔文.汉森进一步发展了凯恩斯的债务理论,他认为在当时的经济条件下,维持预算平衡已无必要。债务的持续增长,为经济繁荣和充分就业的一个重要条件。在经济不景气的情况下,只有通过举债增加支出能够促进经济增长。因此,汉森认为“债务是一种经济福利”。结合当前做出的全球经济大环境以及的经济发展现状，我们认为通过负债来带动投资，进一步刺激经济的发展是有一定科学的理论依据的。同时，以克鲁格曼，赫尔普曼等为代表的经济学家在提出以“战略性贸易”为核心的新贸易理论时也强调，在规模收益可变和不完全竞争的市场结构下，干预的政策只要使用得当能够使一国从相对自由的贸易中获取利益，认证了干预在特定情况下的合理性。

（二）纵向考量：历史上的负债分析

的第一笔地方债务是在计划经济时期出现的。当时根据政治稳定和经济社会事业发展的需要,产生了两种地方主要负债形式：第一种是地方借款，第二种是建设公债。此轮尝试的成果是基本完成了当时的举债建设目的，且合理的控制了债务的风险。但是于1959年开始停止公债的发行，并于1968年还清所有的内外债，与此同时的经济发展也进入了“冬眠期”。

的第二笔地方债务是于1979年试行的“拨改贷”，但在实际执行过程中，企业仍然将“拨改贷”视同为财政拨款或软贷款，再加上“拨改贷”实行过程中的政策过于宽泛、变化不定，资金使用者的责、权、利不挂钩等原因，遗留下许多问题。但是这一轮的尝试也为后面跟进的其他政策实施提供了参考。

1992年以后，以邓小平的南方讲话为契机，全面进入开放，正式确立了建立市场经济体制的目标，同时也是地方债务迅速增大的阶段。此轮的尝试很好的促进了的经济建设，但是由于新的财政收入体制还没有建立，地方面临着如何保持社会稳定同时加快发展加快建设的双重压力。

1998年下半年，面对亚洲金融危机和市场有效需求不足等极其复杂的经济环境，决定实施以国债投资为主的积极财政政策，并将国债资金中的很大一部分通过签订与地方之间的转贷协议转贷地方使用。在积极的财政政策下，地方开始大量投入资金进行基础设施建设，在这一阶段的地方举债建设很好的提高和改善经济发展环境，加强了和地方的经济建设。

结合建国以来的负债情况，我们首先从经济角度就地方举债的目的性进行考量。当前允许地方负债，不仅可以实现公共投入，维持一定经济增长速度，同时也具有经济上的合理性。地方发债大多是为了地方基础设施建设，如公路、桥梁等这类地方性公共产品。对于上述资本性支出，地方以债务融资的方式则可以通过债务期限内的多次税收偿还本金和利息，很好地解决了纳税人收益和付出的匹配，具有一定优势。

其次，近年来，及地方运用债务工具促进经济社会发展，在两次成功应对危机中发挥了积极作用、取得了显著成效。但作为应对国际金融危机的跟进举措，近期的地方举债规模大，增速快，同时相关法律对地方债务行为的约束十分脆弱，开了前门，后门没有关上。因此在合法债务规模扩大的同时，各地区各层级地方自行举债或变相融资等现象屡禁不止。不规范、不透明、不受控、不受监督的地方债务已成为经济安全与社会稳定的一大隐忧。

最后，我们还想谈谈的是当前的地方债务增速也有其合理性。考虑到正处在经济快速增长期，财力增长较快，拥有较多可变现资产，总体上具有较强的偿债能力，所以在出现性债务违约的可能性是不大的，当前的债务增速在可接受范围内。

（三）横向考量：美国负债情况分析

在横向考量方面我们来看看作为全球最大经济体的美国的负债情况。美国的债务由联邦、州和地方债务组成。截至2011年底,美国联邦债务总量达到了15.22万亿美元。美国州和地方债务余额达到了2.83万亿美元,其中州债务为1.11万亿美元,地方债务为1.72万亿美元。

从联邦债务的绝对规模上看,近一个世纪的首次冲高是应对大萧条的大规模基础设施建设带来的，此后从二战到70年代之前一直保持相对平稳的状况，80年代开始迅速上升直到现在。从债务率的变化趋势来看,联邦债务率70年代中期前处于下降的趋势,80年代开始上升，经历了2009的金融危机，到2011年底再次超过了100%。

如此庞大的负债规模，美国将这部分钱到底用到了哪里？根据有关资料显示，二次大战之前主要是投入到基础设施建设领域；自二次大战以来，社会保障、教育和国防是美国财政开支中最大的项目，尤其是社会保障，目前已经超过了美国开支的50%。

结合现在的经济发展阶段，对比美国的负债经验，我们可以得出以下几个观点：首先，以地方性融资方式筹集资金满足当期建设需求，其形成的债务分摊到未来若干年逐期偿还，意味着让后代不仅有享用这些基础设施的权利，同时也分摊了偿债的责任。这种代际之间权利与责任的分配并实现各代权利与责任的匹配，有利于代际之间的社会公平。地方性融资是有其合理性和公平性的。也正因为如此，世界各国大多数地方才都采取性融资的方式来为城市基础设施和其他公共性资本项目进行融资。

其次，从发达的经济发展历程来看，有债务不一定就意味着风险，低债务也不一定就意味着绝对安全，借钱总体而言并不是一件坏事，而是现代市场经济的通行情况，关键在于防范风险的制度建设要跟上。欧债危机的发生让很多人“谈债色变”，但事实上，性债务相对于一般的企业债、金融债等还是要更安稳一些。也就是说，如果你可以接受现在房地产行业的风险，那么你更不用担心地方债务风险。

最后，从世界范围看，各国在城市扩张阶段均伴随着明显的债务凸显期。随着城镇化与工业化之间的落差缩小到一定程度时，城镇化进入成熟时期，地方性融资也就会相应地呈现下降趋势。也就是说，地方性融资是有阶段性的，并非长期趋势。因此，在城镇化建设的大背景下，当前地方性融资扩大也有其阶段的合理性。当前迫切需要做的不是一味诟病地方性融资行为本身，而是分析判断其可承受的风险边界，以风险意识防范地方性融资的过度行为。

三、是否有能力应对地方债务风险？

如上文所述，当前地方债务的形成主要是由于主推的新城镇化进程，同时也有一部分原因是和地方的财权、事权分配机制设置不合理。原来的双方博弈模式设置是希望通过修改制度、地方遵守制度来达到共赢的最优模式，但是在具体的执行中逐渐变成了通过制定对自己有利的制度实现自身利益最大化，地方通过钻制度空子也同时实现自身利益最大化的最差模式。

可喜的是我们从这段时间的政策导向来观察，不难发现正在从几个方面对地方债务施加影响，通过建立更加完善的风险防范机制来逐步降低和转移相关债务的风险。

（一）规范地方债务管理

通过《十八届三中全会报告》，《新型城镇化规划》及《关于2014年深化经济体制重点任务的意见》（以下简称《意见》）等一系列文件进一步要求提升地方债务透明度，建立公开透明的地方债务统计制度和融资平台财务报告制度，将地方债务纳入硬预算约束；制定并严格执行地方财政规划，我们认为可以进一步尝试通过截留相应的税收返还和转移支付调整地方过度融资行为；要构建由静到动，有定性到定量的风险预警指标体系。

（二）加紧推进市政债券发行

从《意见》具体提出要求，到《2014年地方债券自发自还试点办法》和《关于2014年地方债券自发自还试点信用评级工作的指导意见》逐步进行政策配套。已经开始了市政债发行的战略推进。从试点地区看，可以逐步由沿海发达省市扩展到中西部财政实力较强的地区，最终形成一个具有省市县不同层次地方发债主体的全国市政债市场。

（三）投融资平台应分类转型

目前，随着东部发达地区大规模基础设施的完成，一些融资平台逐渐开始由公用事业投资型向运营管理型转变，其债务杠杆率会不断收缩。但在与此同时，中西部地方融资平台还将承担举债、投资、建设等职能。通过相关政策我们可以看到一方面鼓励这些债务率偏高的融资平台可考虑加强与央企、民间资金、外资等各类资金合作，形成牵头下的多元化股权结构；另一方面，建立地方探索建立融资平台优胜劣退的竞争机制。

从以上的几点具体举措我们不难看到治理地方债务问题的决心以及初步确定的解决路径：在顶层架构搭建方面结合前期工作的经验和教训加强相关制度的建设和实施；另外，一方面加快以地方为主体的市政债券发行，旨在支撑和补充公益性项目融资的增量部分，同时推动地方资产负债表透明化；一方面刺激平台的分类转型，结合各地方平台所处的不同环境和自身的不同特定，逐步描绘个性化转型路径。通过新一轮的资产整合，推动企业的发展模式转型和治理结构改造，最终逐步实现市场在资源配置中起到决定性作用和起到引导性作用的平衡统一。

最后，我相信，只要能够理顺和地方的关系，划清和市场的边线，建立科学透明的相关体制和机制，有能力也完全可以控制当前的债务风险。而作为新城镇化主要抓手和地方债务主要承担人的投融资平台更应该坚定信心，抓住机遇，实现向市场化的转型。