三、企业债风险防范政策梳理

1993年8月2日，国务院发布第121号令《企业债券管理条例》，企业债发行开始拉开序幕。企业债主要分为产业债和城投债，由发改委核准发行，企业债有较为明显的政策导向性。尽管短融中票市场份额占比的不断增加，企业债仍然是重要的信用债类型，也是众多企业以及地方融资平台的资金募集方式。在企业债发行的市场扩容过程中，也出现了一些问题，包括偿债风险等，为了更好地发挥企业债券融资在经济“稳增长、调结构、转方式”中的导向作用，进一步加强偿债风险管理，促进企业债券市场持续健康发展，发改委陆续发文来加强对企业债的风险防范与管理。

3.1.《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》发改办财金[2012]3451号  

为进一步加强企业债券偿债风险防范管理，促进企业债券市场持续健康发展，发改委于2012年年底发布了《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》。主要从发行主体资产负债率、信用等级、募集资金投向、企业担保、资产注入等方面来对企业债的发行以及风险防范进行管理，其中，对于募集资金主要用于保障房建设的发债申请列入审核绿色通道，优先办理。本通知主要的企业债风险管理要求如下：

3.1.1.根据发行主体资产负债率管理  

根据发行人最近一年末经审计财务数据计算的资产负债率水平分别采取不同的偿债保障措施。资产负债率在65%至80%之间的发债申请企业，在审核工作中对偿债风险实行“重点关注”。资产负债率在80%至90%之间的发债申请企业，原则上必须提供担保措施。资产负债率超过90%，原则上不予核准发债。其中，对于一些特定行业企业，如公路、房地产等，资产负债率水平要求可适当放宽。

3.1.2.根据发债主体信用等级管理  

产业类企业主体评级为AA-及以下的，应采取抵质押或第三方担保等措施。
城投类企业主体评级在AA-及以下的，应采取签订（或高信用企业）回购协议等保障措施或提供担保。

3.1.3.根据企业债募集资金投向管理  

募集资金用于旅游基础设施建设、物流园区建设、开发区建设、产业园建设、水利、公路等基础设施投资为主的地方国有企业发债，原则上按投融资平台公司进行管理。

具有完全公益性的社会事业项目如体育中心、艺术馆、博物馆、图书馆等项目的建设，应根据地方财力和公共服务的需要量力而行，不宜通过发行企业债券筹集建设资金。

3.1.4.进一步规范企业债券担保行为  

禁止发债企业互相担保或连环担保。

对发债企业为其他企业发债提供担保的，在考察资产负债率指标时按担保额一半计入本企业负债额。投融资平台公司为其他企业发行债券提供担保的，按担保额的三分之一计入该平台公司已发债余额。

承诺抵质押物没有“一物多押”。

3.1.5.加强对城投公司注入资产及重组的管理  

注入资产必须为经营性资产。办公场所、公园、学校等纯公益性资产不得注入城投公司。注入资产必须经具有证券从业资格的资产评估机构评估。作为企业注册资本注入的土地资产除经评估外，必须取得土地使用权证，属于划拨、变更土地使用权人的，应证明原土地使用证已经注销。

3.2.《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》发改办财金[2013]957号  

2012年，企业债一级市场的发行经历了放量扩张，各类城投债和产业债不断发行，债券扩容迅速，为了防范企业债发行可能带来风险，在2012年底，发改委下发《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》，主要从发行主体资产负债率、信用等级、募集资金投向、企业担保、资产注入等方面来对企业债的发行等进行风险管理。在3451号发布之后，2013年，企业债的发行热度并没有得到明显的缓解，在今年4月19日，发改委发布957号文，来进一步改进企业债券发行审核工作。该通知对企业债券发行申请，按照“加快和简化审核类”、“从严审核类”以及“适当控制规模和节奏类”三种情况进行分类管理。通过对企业债进行分类，来进行更为针对性的审核工作管理。

3.2.1.“加快和简化审核类”企业债，鼓励发行  

为了更好的发挥企业债融资在经济发展中的重要推进作用，明确相关主体的发债资质要求，对于合理的优质的发债企业的发债要求给予鼓励，并且加快和简化这类企业的审核工作将利于这些发债主体募集资金，从而更好的进行生产建设等。在发改委的957号文中，将两大类企业债的发行划分为“加快和简化审核类”企业债。具体如下：

（1）重点支持范围的发债申请。这里的发债申请，主要联系的相关产业支持政策等来进行判断，对经济发展有较为重要的支持作用的融资需求要给予鼓励。包括，重大在建续建项目，关系全局的重点结构调整或促进区域协调发展的项目，节能减排和环境综合整治、生态保护项目，保障性安居工程项目以及保障性住房建设项目，小微企业增信集合债券和中小企业集合债券。其中，值得注意的是，用于棚户区改造的企业融资需求是属于重点支持的发债申请。

（2）信用等级较高，偿债措施较为完善及列入信用建设试点的发债申请。主体或债券信用等级为AAA级的债券。由资信状况良好的担保公司（指担保公司主体评级在AA+及以上）提供无条件不可撤销保证担保的债券。使用有效资产进行抵质押担保，且债项级别在AA+及以上的债券。资产负债率低于30%，信用安排较为完善且主体信用级别在AA+及以上的无担保债券。

3.2.2.“从严审核类”企业债，加强审核防范风险 

957号文除了对重点支持的发债申请以及信用资质较好的发债主体的融资申请给予鼓励发行，加快和简化审核这类融资主体的企业债发债需求，还对两大类企业债的申请提出了要从严审核，这使得在957号文发布之后，从今年5月开始，企业债的发行速度骤然回落，发行只数和规模进入发行低谷阶段。具体如下：

（1）用于产能过剩、高污染、高耗能等产业政策限制领域的发债申请。

（2）企业信用等级较低，负债率高，债券余额较大或运作不规范、资产不实、偿债措施较弱的发债申请。资产负债率较高（城投类企业65%以上，一般生产经营性企业75%以上）且债项级别在AA+以下的债券。企业及所在地地方或为其提供承销服务的券商有不尽职或不诚信记录。连续发债两次以上且资产负债率高于65%的城投类企业。企业资产不实，运营不规范，偿债保障措施较弱的发债申请。

3.3.《关于对企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知》发改办财金[2013]1177号  

2013年5月，发改委的957号提出加强对企业债发行的审核，将有融资需求的企业债发行分成三类，并且较为明确地说明了“加快和简化审核类”企业债以及“从严审核类”企业债的发债相关要求，包括产业支持与否，以及相关的主体债项评级要求和担保情况等。957号文之后，企业债的一级市场发行速度迅速放缓。5月份，发改委再次发文，针对部分企业发行企业债的申请提出了专项核查的要求，企业债特别是城投债的发行热度再次降温。在1177号文中，发改委要求各申请发债企业、主承销商、会计师事务所和信用评级公司等中介机构，认真做好自查工作，而发改委将在自查基础上按比例进行抽查。

具体来说，按照957号文将企业债发行分为三类，而1177号文将针对“从严审核类”和“适当控制规模和节奏类”的企业债发债申请，申请发债的企业以及相关主承销商等中介机构将先对企业进行自查，重点包括发债企业是否贯彻相关政策，企业的财务经营指标是否真实合规，担保是否有效，之前募集资金的使用情况等。在基于发债企业和中介机构自查的情况下，省级发改委进行核查，而发改委则对部分发债企业进行抽查。

发改委连续发文要加强改进企业债券发行的审核工作，将企业债进行分类管理，并提出对部分发债企业进行专项核查。在957号文以及1177号文先后发布后，企业债特别是城投债的发行迅速回落。

四、近期企业债发行政策梳理

从发改委2012年年底的3451号文到2013年上半年的957号文以及1177号文，发改委对企业债的审核采取了较为谨慎的态度，表明了对企业债相关风险的防范与管理。从发债主体的发行要素，担保情况等给予指导，也将债券发行申请分类管理，并提出专项核查，这使得企业债发行市场从火热状态快速地冷却下来。而从今年8月开始，发改委先后发布1890号文以及2050号文，从企业债预审权的下放省级以及支持通过债券融资来为棚户区改造，企业债的一级市场发行从底部开始回暖。

4.1.《关于进一步改进企业债券发行工作的通知》发改办财金[2013]1890号  

自从今年4月发改委接连发布957号文以及1177号，企业债的发行规模迅速回落，许多企业通过企业债来融资资金的需求申请被暂缓。审计署7月28日官方网站消息，根据国务院要求，审计署近日将组织全国审计机关对债务进行审计。对城投债的一级市场发行，再次形成压力。8月2日，发改委发文1890号，决定将由发改委进行的企业债预审工作，委托省级发改部门负责，发改委今后将做好政策指导、业务培训和资格管理工作。

1890号通知将企业债预审权从发改委下放至省级发改部门，进一步明确了企业债审核的程序流程，将提高企业债的审批效率，特别是对于“加快和简化审核类”企业债的发行审核效率，将会进一步提速。对于“适当控制规模和节奏类”、“从严审核类”企业的发债申请，发改委可根据宏观经济金融形势和宏观调控要求，动态调整受理门槛、合理控制债券规模。企业债预审权的下放，使得在1890号文发出之后，市场对企业债一级市场的回暖产生预期，而实际是从8月开始，企业债的发行从低谷开始复苏，特别是城投债的发行，发行数量和规模都呈现上升态势。

4.2.《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》发改办财金[2013]2050号  

企业债预审权的下放，让冰冷的企业债市场发行迎来一丝暖意。而之前在4月份的发改委957号文中，对于公共租赁住房、廉租房、棚户区改造、经济适用房和限价商品房等保障性安居工程项目，重点支持纳入目标任务的保障性住房建设项目。该类项目属于当前重点支持范围的发债申请，将归为加快和简化审核类发债申请。棚户区改造一直是“十二五规划”中作为保障民生的重点工程。在8月22日，发改委再次发文，鼓励支持通过发行债券来为棚户区改造的项目进行融资，在该通知中，主要的内容为以下几点：

4.2.1.支持棚户区改造的项目申请  

凡是承担棚户区改造项目建设任务的企业，均可申请发行企业债券用于棚户区改造项目建设。鼓励民营企业根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、参股、委托代建（BT）等多种方式参与棚户区改造项目建设，并申请发行企业债券。对于专项用于棚户区改造项目的发债申请，在相关手续齐备、偿债措施完善的基础上，按照发改委“加快和简化审核类”债券审核程序，优先办理核准手续，加快审批速度。

4.2.2.鼓励“债贷组合”发债申请  

鼓励企业发行“债贷组合”专项债券用于棚户区改造项目建设。“债贷组合”是按照“融资统一规划、债贷统一授信、动态长效监控、全程风险管理”的模式，由银行为企业制定系统性融资规划，根据项目建设融资需求，将企业债券和贷款统一纳入银行综合授信管理体系，对企业债务融资实施全程管理。开发银行推出首批两只“债贷组合”专项企业债，包括13铜陵建投债和13岳阳城投债，国开行在项目中，作为综合融资协调人。“债贷组合”是地方和融资平台债务管理新模式的诞生。

4.2.3.项目总投资上限上浮至70%  

棚户区改造项目可发行并使用不超过项目总投资70%的企业债券资金。鼓励有条件的市、县对棚户区改造项目给予债券贴息，而之前一般的项目为项目总投资的60%。

今年8月，发改委陆续发布1890号文以及2050号文之后，利好了企业债的发行，特别是跟棚户区改造相关的城投项目供给快速增加。