一、前言

近年来，地方融资平台，企业债相关风险以及发行政策日益受到市场的关注。地方融资平台和企业债的相关政策密切相关，关于地方融资平台，地方的融资方式多种多样，当地会根据当时的相关政策，自身的财政经济情况，选择合适的融资方式。主要包括：债务融资、银行贷款、项目融资、向上级财政借款、卖地获得基金收入等。

根据wind数据，截止2013年9月30日，共有8762个地方融资平台，其中发过债的融资平台共计达287个，总的债券余额为4775亿元。企业债作为重要的信用债类型之一，融资期限较长，融资金额较大，相较于地方融资平台其他融资方式，成本较低，且与地方融资平台的资金使用期限金额等较为匹配。且通过债务融资，不涉及发债平台的企业控制权问题，是较优的融资方式，因此地方融资平台发债以企业债居多。从wind的融资平台的债券余额数据可以看出，地方融资平台的相关政策也会对企业债的发行产生影响，而企业债的发行以及风险防范政策也和地方融资平台密切相关。特别是在发改办财金[2010]2881号《关于进一步规范地方投融资平台发行债券行为有关问题的通知》，发改委表明继续支持符合条件的投融资平台公司通过债券市场直接融资，并同时要防范投融资平台公司债券融资风险。由此看出，地方融资平台的相关政策以及企业债的相关政策之间有着密切的联系，通过对上述政策进行分类梳理了解，将会对未来债券市场，特别是企业债以及地方融资平台各类问题，有着更为全面的研究角度。本文主要从三个大方面来对相关政策进行梳理，包括地方融资平台政策、企业债风险防范政策以及近期企业债发行政策梳理。

关于地方融资平台，相关部委接连发文进行相应管理，进一步规范地方投融资平台公司的债券融资行为，有效防范投融资平台公司和地方债务风险，更好地发挥债券融资对地方基础设施建设的积极作用，促进企业债券市场健康发展。通过对相关政策进行梳理，将会了解到对地方融资平台这个问题的支持与否以及力度。近年来，地方融资平台相关风险日益受到市场的关注，从2010年国务院的19号文开始，直指地方融资平台存在问题，提出债务责任落实以及平台分类管理。之后发改委等其它部委相应发文，规范地方融资行为，防范风险，以期更好地发挥债券融资对地方基础设施建设的积极作用，有效管理地方融资平台风险。

从图1企业债发行的年度数据来看，2000年至2009年，企业债发行的只数和规模增长迅速，而2010年国务院和发改委先后发文，规范地方融资平台问题，从而影响这些融资平台选择通过企业债来募集资金，企业债一级市场发行因此受到一定冲击，从2009年开始连续三年，企业债的发行规模不断下降。而2012年开始，随着债市的升温，以及经济的扩容，越来越多的企业需要资金，并且选择通过债券来募集资金，企业债以及地方融资平台发行债券的热度再次上升，因此在2012年年末，四部委联合发文，意在制止地方违法违规融资行为，加强地方债务管理，防范相关的企业债券风险。截止今年9月来看，今年企业债的发行相对去年来说，速度有所放缓。

关于企业债风险防范政策，为了促进企业债市场持续健康发展，发改委陆续发文来加强对企业债的风险防范与管理。从发改委2012年年底的3451号文到2013年上半年的957号文以及1177号文，发改委对企业债的审核采取了较为谨慎的态度，从发债主体的发行要素，财务指标，担保情况等给予指导，也将债券发行申请分类管理，并提出专项核查，企业债发行市场由此迅速从高位回落。

关于近期企业债发行政策，从今年8月开始，发改委先后发布1890号文以及2050号文，从企业债预审权的下放省级以及支持通过债券融资来为棚户区改造，包括鼓励“债贷组合”发债申请，项目总投资上限上浮至70%。在此政策背景下，尽管受到审计署债务审计的一定影响，企业债的一级市场发行从底部开始回暖。

从图2企业债发行的月度数据来看，2012年底，关于企业债风险防范的发改委3451号文发布之后，月度企业债的发行数量和规模还是呈现出波动。直至2013年4月开始，发改委接连发布的957号文以及1177号文，提出要进一步改进企业债券的发行审核，并对部分企业进行专项核查，因此，企业债的一级市场发行数量和规模双双呈现出快速下降，并在今年7月达到一个发行水平的低谷。而之后，发改委8月发布1890号文和2050号文，给予企业债发行一定的政策支持力度，可以看到企业债一级市场供给开始增加。

对地方融资平台，企业债相关风险管理政策以及近期企业债发行政策进行梳理和归纳总结，将更利于我们对未来债券市场以及与地方融资平台相关的类固定收益产品进行研究和分析，并且把握可能的债券市场投资机会，并及时规避相关风险。

二、地方融资平台政策梳理

地方融资平台是指由地方及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。近年来，地方融资平台，通过各类融资方式，地方债务规模迅速膨胀，有些地方存在违法违规融资行为，如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借债务等。为了有效防范地方融资平台可能引发的相关风险，保持社会经济的稳定发展，国务院、发改委等相应发布了一系列的通知，来规范地方融资的管理。

2.1.《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》国发[2010]19号  

2010年6月，国务院发布的19号文表明了对地方融资平台的管理态度，并指出了目前融资平台所存在的问题。文中将地方融资平台分为三类，针对不同类别，提出不同的规范清理方法，并强调银行业等金融机构要规范对地方融资平台的信贷管理，最后值得关注的是，重申了地方禁止给地方融资平台进行隐形担保，明确债务偿还责任，将融资平台与地方债务的风险一定程度隔离。

2.1.1.指出地方融资平台存在问题，提出债务责任落实  

国务院提出：地方各级要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。

明确了地方融资平台的定义，指由地方及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。并提出融资平台快速扩张过程中，存在一些问题，融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。国务院要求地方各级对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

2.1.2.平台分类管理，利于风险释放

对于地方融资平台按照分类管理，区别对待原则，妥善处理现有债务规模偿还以及后续融资问题。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

经地方审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。

2.2.《关于进一步规范地方投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》发改办财金[2010]2881号  

国务院在2010年6月发布的通知，提出加强对地方融资平台的管理，在当年11月，发改委就发布了重要的2881号通知，对于涉及地方融资平台中的债券行为规范给予了进一步的说明。对于符合条件的投融资平台，发改委将支持其通过发行债券来募集资金，以此来推动地方基础设施建设以及经济发展；对于存在债务风险的地方融资平台，该通知强调要增强融资平台的自营性经营收入，并提出融资平台需满足自营收益占偿债资金70%（含）以上的要求，从而通过发行债券来融资。同时给出了“地方债务余额及综合财力统计表”对不满足70%要求的融资平台，通过测算融资平台所处地方债务和财力情况，来对发债情况给予参考。值得注意的是，如果融资平台所在地负债水平超过100%，发改委将不受理其发债要求。再次强调规范地方在融资平台行为中的担保行为，以期有效隔离投融资平台债务风险和地方债务风险。

2.2.1.防范地方平台的债务融资风险，明确自营收益发债要求

对于符合国务院2010年19号文的地方融资平台，发改委对其发债融资的需求给予鼓励，以期这类地方融资平台能够通过发行债券这类直接融资方式将资金投向地方基础设施建设来推动当地经济社会发展。对于发债资金主要用于节能减排、生态环保、保障性住房、城市轨道交通、新疆和藏区发展、重大自然灾害灾区重建，以及其他产业政策鼓励发展领域项目建设的，可在同等条件下优先获得核准。

为了防范地方债务平台通过债券融资可能引发的风险，该通知明确了融资平台的自营收益发债要求。申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债资金来源70%以上（含70%）必须来自公司自身收益，公司资产要符合国务院2010年的19号文。经营收入主要来自承担公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30%的投融资平台公司发行企业债券，除满足现行法律法规规定的企业债券发行条件外，还必须向债券发行核准机构提供本级债务余额和综合财力的完整信息（债务率＝地方债务余额／地方综合财力），作为参考。如果该类投融资平台公司所在地负债水平超过100%，其发行企业债券的申请将不予受理。

2.2.2.规范地方担保行为，隔离平台债务风险

除法律法规和国务院另有规定外，各级及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性资金、行政事业单位等的国有资产，或其他任何直接、间接方式，为投融资平台公司发行债券提供担保或增信。以资产抵（质）押方式为投融资平台公司发债提供增信的，其抵（质）押资产必须是可依法合规变现的非公益性有效资产。

2.3.《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》发改办财金[2011]1388号

在2010年，国务院和发改委都针对地方融资平台的债务问题下发了相关通知，来规范地方融资平台的债务管理以及后续通过发行融资等行为。而2010年10月，“十二五规划”通过，作为保障民生的重点工程，加快保障性住房建设受到了市场的关注，发改委在2011年6月9日相应地出台了1388号通知，鼓励并引导资金通过债务融资方式来支持保障性住房的建设。

地方投融资平台公司发行企业债券应优先用于保障性住房建设。各地按《国务院关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）进行规范后继续保留的投融资平台公司申请发行企业债券，募集资金应优先用于各地保障性住房建设。只有在满足当地保障性住房建设融资需求后，投融资平台公司才能发行企业债券用于当地其它项目的建设。

2.4.《关于加强土地储备与融资管理的通知》国土资发[2012]162号

2012年底，国土资源部、财政部、人民银行、银监会四部委联合下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》，旨在规范土地储备融资行为，切实防范金融风险。土地储备机构确需融资的，应纳入地方债务统一管理，执行地方债务管理的统一政策。土地储备融资资金应按照专款专用、封闭管理的原则严格监管。纳入储备的土地不得用于为土地储备机构以外的机构融资担保。

2.5.《关于制止地方违法违规融资行为的通知》财预[2012]463号

2010年国务院发布的19号文《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》表明了对地方融资平台的管理态度，地方各级加强融资平台公司管理，取得了一定的阶段性成果。但是有些地方违法违规融资有抬头之势，因此，在2012年年底，四部委（财政部、发展委、人民银行、银监会）联合发文来再次整顿地方存在的违法违规融资行为，旨在加强地方债务管理，防范财政金融风险。主要对地方回购行为、融资平台注资行为、地方担保承诺行为进行规范和管理。

严禁直接或间接吸收公众资金违规集资。切实规范地方以回购方式举借债务行为。除法律和国务院另有规定外，地方各级及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借债务。

加强对融资平台公司注资行为管理。地方对融资平台公司注资必须合法合规，不得将办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。

进一步规范融资平台公司融资行为。地方各级必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。

坚决制止地方违规担保承诺行为。地方各级及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。