PFI项目融资是什么?

PFI(Private Finance  Initiative，私人主动融资)，源于英国PPP发展历程中特定阶段提出的一个概念，PFI更强调的是私营企业在融资中的主动性和主导性，它在发达和地区已取得良好效果和丰富经验。

一、 什么是PFI

PFI是Private Finance  Initiative的缩写，常被译为“私营主动融资”或者“私人主动融资”，业内共识起源于20世纪90年代的英国。1992年欧盟各国签订马斯特里赫特条约(Treaty  of  Maastricht)，英国在协议上承诺降低财政赤字以促进经济一体化。由此，在面对控制财政支出、改善基础设施的双重压力下，英国开始积极考虑，如何采取政策，将私人资本引入公共建设。在此背景下，英国于当年推出了PFI概念，此后逐渐发展成熟。

英国财政部对于PFI的官方定义为：公共部门以一个长期协议或合同的方式从私营部门购买高质量的服务，包括双方协定的交付成果、相应的维护维修或建设必要的基础设施。该方式的实质就是与私营部门合作，由私营部门提供特定的公共物品或公共服务，直接向私营部门支付费用购买产品或服务，或者授予私营部门收费特许权。

PFI项目中，不再购买公共项目的建筑工程，而是购买它最后的效用即公共服务。因此，不必以传统方式介入项目的建设过程，可以从传统模式的复杂的全过程开发解脱出来，去规划更多的项目。同时，使在整个项目投入的成本低于传统模式下的总成本。另外，私人部门在PFI中获得的不单是某一环节的效益，而是长期回报。这样就实现了公共物品产出中的资源配置、效率和产出的最优化，还可以弥补财政预算的不足和有效转移、分散基础设施项目投资风险。

PFI的常见关键词亦即其核心理念是VFM((Value for  money，常译为“物有所值”)，即项目资金价值，是指项目采用PFI模式后全寿命周期成本与传统模式下公共部门建设、经营总成本相比较后可以得到的价值增值，并综合考虑评价的乐观偏好、可能发生的特殊风险以及可能发生的交易成本后进行适当调整。简单地说就是，只有PFI模式比传统模式效率更高时，PFI模式才是可行的。换言之，VFM是是否采用PFI模式进行项目建设的决策工具。对于如何进行PFI项目的VFM评估，英国财政部曾出台十分详细的专门指南。相比之下，还未真正意义上适用VFM工具，仅在有关文件中提到类似要求“从定性和定量两方面开展物有所值评价工作”  并且“定量评价工作由各地根据实际情况开展。”(2014年11月29日财政部发布的《关于印发和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》)，这意味着在实际情况不合适的情况下定量评价可以不做。实践中，本的“物有所值”更接近于传统惯用的可行性评估概念。原因主要在于对于这种处于变化的经济体而言，VFM结果的可靠性更加值得商榷，因此目前它在PPP的决策过程中还很难适用。

二、 哪些项目适合PFI?

除VFM评估判断PFI是否可行外，宏观上适合开展PFI模式的项目通常具有以下特点：

(1) 项目具有长期性、规模性特点。

适合采用PFI模式的主要是大型公共项目，目前在体育馆、发电厂、高速公路、公共交通等公共项目领域开始导入PFI模式。这些项目规模庞大、组织结构复杂，且无法在短期内获得较好的收益。采用PFI模式，可以解决项目的资金空缺，特别是在项目初期的建设资本。

(2) 项目的组织结构与关系较为复杂。

适合采用PFI模式的项目一般都是由部门和私营部门合作的大型公共项目，牵涉诸多参与方包括设计、施工、金融、保险、运营等多方面，公共部门通常需通过招标选定项目承担人，组建项目公司后，再由项目公司与总承包商签订总承包合同，与金融机构签订项目融资协议、与保险公司签订保险合同等一系列复杂的协议。

(3) 项目资金的筹措采用项目融资的方式。

采用PFI模式的项目，资金的筹措一般会采用项目融资的方式，而不是传统企业融资。项目融资是以项目的未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障的融资方式，而无需关注项目借款人的资信和现实资产。

三、PFI有何运作方式?

(1) DBFO方式(Design-Build-Finance-Operate，“设计-建设-融资-运营”)

该模式由私营部门负责设计、建设项目，对项目进行融资，并在建成后承担项目的运营责任，以收取使用费或者支付费用来实现投资回报。

(2) BOT方式 (Build-Operate-Transfer，“建设-运营-转让”)

在BOT模式下，私营部门建设项目后，授予其一定期限的运营许可权。私营部门通过运营项目实现盈利。在许可期限届满后，私营部门根据协议将项目所有权转让给。

(3) BDOT方式(Build-Development-Operate-Transfer，“建设-开发-运营-转让”)

该方式的特点在于向私营部门授予了与项目相关的产业和区域的开发权，通过有效开发产生稳定的资金流以支持非营利性基础设施的建设。

(4) BTO方式(Build-Transfer-Operate，“建设-转让-运营”)

该方式中，项目建设完毕后项目所有权即转让给，再由私营部门进行运营。采用该方式的主要目的是为了转变税收主体以合理减少税收。

基于以上模式还有其他诸多变种，比如BOOT方式(Build-Own-Operate-Transfer，“建设-拥有-运营-转让”)，BOO方式(Build-Own-Operate，“建设-拥有-运营”)等。具体采用何种运作方式由私营部门与公共部门根据不同项目的特点，通过协议加以选择安排。

四、国际上应用PFI模式取得的成效

以英国为例，作为现代PFI的起源地、运用PFI的先行者和领先者，英国拥有丰富的PFI经验，并在实践中逐步完善了相关法律法规和辅助机制。英国出台了PFI技术准则、PFI合同标准以及一系列有效的采购办法和机制。这些法律法规和辅助机制保证了PFI的稳定政策和私营部门的利益，极大地激发了私营部门进入PFI项目的兴趣。英国PFI在其发展的20多年过程中，有超过700个项目完成了融资，共吸引到私人投资近550亿英镑，较大程度地缓解了英国的财政压力。根据IUK的统计数据，PFI融资方式已占到英国全部基础设施融资建设的10-13%。

并且，据英国财政部的项目抽样调查，所有PFI项目的成本都在公共部门的预算内，89%的项目都能按时或提前完成，77%的公共部门管理人员认为PFI融资模式的项目满足了他们提出的初期期望，实现了很好的成效。而在引入PFI项目之前，有统计数据表明，70%的项目不能按时完成，73%的项目超出预算。

五、 PFI模式的应用情况

此前应用PFI的模式主要集中在BOT方式。1984年，香港和合实业公司联合投资发展公司共同发起的沙角B电厂项目是第一个BOT项目。近30年来，BOT模式运作的项目在基础设施领域得到了比较多的应用，但大多成效不佳，仅以杭州湾跨海大桥和鸟巢为例：

(1)杭州湾跨海大桥项目

2001年，在杭州湾跨海大桥项目公司，即杭州湾大桥发展有限公司之中，项目资本金占35%，银行贷款占65%。其中私营部门资本共占资本金50.26%。项目合同约定，在大桥建成通车后，除外的股东可拥有大桥30年的经营权。经营30年后，大桥所有权将无偿转移给。2003年大桥可行性报告获批后，先后有一批私营企业加入到杭州湾大桥的股东名单，高峰时期曾有17家私营企业参股。然而，2003年，持有项目公司45%股份的雅戈尔公司将其持有的40.5%股份转让给了其他公司。2005年，持有17.3%股份的宋城集团也将股份卖给了央企中钢集团。中钢集团于2012年亦将该股份转让给了上海实业。实际上，截止2012年，大桥项目公司的私营企业股东所占股份仅为15%。私营部门大范围撤资的一大原因是大桥的投资收益率过低，预计在30年的经营期内无法获得利益，甚至无法收回投资成本。根据地方在项目初期的预算，大桥建成后的投资收益率应在12%-15%，但实际上2011年的收益率仅为4%。就目前而言，杭州湾跨海大桥的BOT项目并没有实现物有所值,离实现公共资源配置利用效率最优化的目标相差甚远。

(2) 北京奥运会体育馆(“鸟巢”)项目

北京奥运会体育馆项目采用的是BOT模式，北京市国有资产经营有限责任公司投资58%，由中信集团、北京城建集团有限公司和美国金州控股集团有限公司组成的中信集团公司联合体承担42%的出资责任。中信集团公司联合体在项目建成后拥有30年的经营权。但是，在2008年奥运会赛后运营一年之后，北京市人民与中信集团公司联合体签署了《关于进一步加强体育场运营维护管理协议》，将体育馆进行股份制改造。改造后，北京市持有58%的股权，负责经营场馆，并且承担相应责任。中信集团公司联合体放弃30年的特许经营权，同时获得永久股东身份。体育馆项目BOT模式的失败主要因为其赛后运营模式在实践中遇到了种种问题。为了能在30年的经营期内获得盈利，中信联合体制定了昂贵的体育场参观费用和餐饮等配套费用，引发了公众的不满，从而导致了经营不善。

从实践中可以看出，PFI模式在项目建设时期能够起到缓解的财政压力、解决资金周转等重要作用，但与私营部门未充分考虑这些项目的公益属性以及后期运营的合理规划和风险控制，导致后期运营过程中出现种种问题而瓦解了这种合作模式。在当下新一轮PFI/PPP模式的热潮中，还需保持头脑冷静、向英国等拥有PFI成熟运用体系的学习经验，结合自身特点，真正实现PFI模式的物有所值。【完】