鼓励的PPP是什么

一、什么叫PPP

先来看一个文件，就是《国务院办公厅转发财政部发展委人民银行关于在公共服务领域推广和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)。

在这个文件中，提到的”和社会资本合作模式“是个什么鬼呢?这个就是现在大力提倡的比较时髦的PPP，简称3P模式(大家不要想歪了)。

PPP是Public-Private-Partnership的简称，字面解释就是公私合营。有人说公私合营怎么听着像大宅门里的故事啊?这个可不是之前那种公私合营，有本质的区别啊，这里的PPP核心是合作。的官方叫法，也就是学名是：和社会资本合作模式，比较高大上吧。

我们简化的看这个问题，社会上的商品，要么由提供，要么由私人提供，那么位于这两者之间的，就属于公私合营的范围。当然这个合作范围内，主要是公共物品。

42号文说PPP模式是个重大创新，给的定义如下：

采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

翻译一下就是：私人提供公共服务，购买。什么叫公共服务呢?比如公路，比如自来水。明白了没?

有人做过么?其实有挺多的，也挺早的了。从1984年深圳沙角B电厂项目实行特许经营至今，开展基础设施和公用事业特许经营(也属于PPP，两者区别下面介绍)已有30多年。30多年来，各地方推出了大量特许经营项目，国务院有关部门和有关省市先后制定了60余件地方性法规、规章或规范性文件。搞文件还是挺厉害的啊。

据世行不完全统计，上世纪九十年代以来，在交通、能源、市政领域组织了1000多个特许经营项目。另据初步统计，城市污水处理和公用水项目实施特许经营的比例达到42%和20%。

一个在这个领域比较出名的就是所谓的第一狂人严介和，就是靠这模式发家的，对就是那个儿子结婚请了几个总统出席的那个。

既然早就有了，也有人做了，那有什么新鲜的啊?新鲜的是这次是国办发的，是属于国务院明确表示赞同和推广的。此次文件发布，也表明PPP的范围扩大了，有更多的领域可以搞PPP了。

此外，本届强调简政放权，PPP模式里最重要的是简化审批环节，比如某个水务企业反映，说某个污水处理特许经营项目历时一年半，盖了160多个章，最后才得以开工建设。那么新的办法的目的则是为了避免这样的折磨人。

还有，资金上放宽了很多，各个部门给予大力支持，比如贷款期限和优惠等。所以，我们要足够重视此次发文。

二、PPP有什么好处?

的一个作用是提供公共产品，比如道路，环保等，为什么不能由私人提供呢?学过经济学的都知道公共物品理论上叫处理负外部性的东西，也就是私人干赔本，所以得由来干。要提供公共物品就必然面临着得有钱，有钱才能办事啊。

但现实是，的钱不能随便乱印，收入有限的。但还得要提供这些公共服务咋整?那就只能叫非部门来提供了，比如私人来提供公共物品，弄好了之后，我再付给你钱。所以首先是解决了钱的问题，解决了兜里没钱的问题。比如降低地方债比重，比如缓解财政收入压力。什么?你认为是没钱了才大力度推出这种模式么?好吧，我可没说。

其次，之所以是公私合营的方式，也就是说私人的地位提升了，即的责任降低了，有哪些责任啊，最重要的掏钱的责任啊，也能较好的比如，之前一直是自己干的事情，是不是可以采用PPP模式呢?比如之前一直是国企干的事情，是不是可以采用PPP模式呢?如果可以的话，那么之前的民营企业遭遇的玻璃门的问题，也就是只能看不能干的囧壮也可以解决了啊。艾玛，好大一盘棋啊。

说的这么好，有风险么？当然有风险了，和你开始高高兴兴的，突然换个届不给你办咋样，还有企业给你干了个烂尾工程咋办？

所以，当前，特别做了一条规定：行政区划调整，换届、部门调整和负责人变更，不得影响协议履行。

三、一个不能忽略的亮点

啥亮点啊？就是降低负债率。

下图这份审计报告，是目前关于地方负债率最权威的文件了。里面披露了的负债率，按照宽口径计算，2013年6月底债务，占广义债务/GDP（2012）为率56%，地方债务占GDP比为33%。以财政收入看，负债为2012年的258%，地方负债为地方财政收入的292%。

为了债务，可是操碎了心啊，比如咱们上期提到的地方债置换，弄的全国人民都说要搞QE了。

但是，你不仅仅负债率高，你还要支出啊，怎么办？一个是减少支出，一个是增加收入减少债务。减少支出这个很难，因为人民群众对美好生活向往的梦是永恒的主题（怪我咯），那么只有减少债务了。

问题是，已经那么多债务了，咋整，除了置换外，PPP提供了更好的接盘侠，社会资本也可以叫暖男，或云备胎。这里可能的接盘侠按照目前规定有：PPP项目承接方自身、银行贷款、发行债券筹资、引入产业基金和私募基金、财经资金等。

四、社会资本是哪些？

42号文里说了，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级所属融资平台公司及其他控股国有企业。

当然这里面也没排除，你四川的国有公司来我大连搞PPP啊。但主要还是私人公司为主，外都可以。

明确给出了十三个领域里可以搞PPP，即：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。

发改委25号公布了大概2万亿的PPP项目，基本上涵盖了这些领域。2万亿，好大的量啊，仅PPP就赶上2008年的四万亿一半了。

我们统计了一下发改委公布的这两万亿的庞大计划，有些地方疯狂的很嘞，安徽127个，可真是多啊。

统计发现，所有1043个项目中，377个投向了市政实施，包括城市排水管网、垃圾处理、供热等工程；265个项目投向公共服务，包括停车场、医院、养老设施等。剩余项目分别投向了交通领域（176个），生态环境工程（112个），水利工程（63个）。

此次公布的地方PPP项目库中，共有19个省市共50个项目投资过百亿元，安徽浙江均有6个项目上榜，吉林福建各有4项目投资过百亿。杭州地铁5、6号线一期引入社会资本招商项目总投资达518.7亿元，通过股权合作、财政补贴方式参与，成为本次公布的项目中最“土豪”的投资。

在所有PPP项目拟采取的PPP模式中，BOT(Build-Operate-Transfer)、TOT(Transfer-Operate-Transfer)、BOO(Build-Own-Operate)等常见模式居多。

等等，这些字母啥意思？

五、PPP具体怎么办？

本节主要是介绍官方对PPP的介绍，由于比较闷，不想看的可以忽略本节，不影响对后面的理解。

上面提了那么多字母是什么意思啊？

一个项目，比如一个公园，要不要建呢？当然要建了，建了之后，有跳广场的地方了啊，更重要的是，周边的房价会升值啊。PPP模式就是要社会资本出。但是怎么出钱也有讲究，比较常用的有以下四类，也是42号文里提到的，即：BOT、BOO、TOT、ROT。

财政部在下面这个文件里，给了详细的解释：

这些让人难以分清的字母，共3个——build、operate和transfer。

Build,就是建设的意思，比如施工啊，盖楼啊啥的。

Operation是运营的意思，就是建完了之后维护。

transfer，是转移，移交的意思，就是把一个东西给另外一方。

那么PPP就在这三个字母上展开合作。

先看建设—运营—移交（BOT）

财政部通知里是这样解释的：指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

这个就是社会需要某个公共物品，比如一条高速公路，但没钱啊，那么做甩手掌柜的，找个社会公司来建这个高速公路，比如在哪里啊，建成什么样的啊，建成了之后，先让公司享受一下项目带来的好处，比如让你收费，然后等这个公司赚的差不多的时候，在从公司手里收回来。

在这个过程里，社会、、公司都受益了，这也是为什么大家这么热爱PPP模式了。当然了，肯定也有风险，比如利益输送了，如果在整个过程中监督和公开不够，社会公众利益很容易受到损失。

建设—拥有—运营（BOO）

由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

BOO和BOT的区别呢就在于，T还得移交，但是O就永远经营下去。

转让—运营—移交（TOT）

是指将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

不建，只运营，运营完了再移交给。

改建—运营—移交（ROT）

是指在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

这个有点像BOT，但重要的是改建，而不是新建。

当然，模式并不只有这些，这是主要的。

更清晰的模式图，请关注我们即将推出的侦查局。

这里有必要介绍一个词，特许经营，怎么感觉和PPP这么熟悉呢？是的，因为两者有交集啊。这俩词，也经常把专业记者们搞的晕晕的。

特许经营的官方文件是下面这个：

官方定义是：是指采用竞争方式依法授权境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

部分PPP项目就是特许经营，但是两者也有区别。特许经营的对象，不仅仅有社会资本，还有国有资本，但是PPP则是必须有社会资本。还有名字上区别，经营必须包括O，但是我们看上面给出的几个PPP模式，不是所有的都有O啊，这也是区别。

六、流程咋搞

上面搞那么多字，请告诉我流程咋搞。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《关于印发和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》里对流程做了详细的说明。

咱以发改委最新公布的这1.97万亿为例子。

比如地铁14号线，这个项目总投资492亿，典型的PPP项目，那么这个PPP项目的流程是什么样的。

首先，你得先选出这个项目了，北京有多条修建的地铁项目，这些项目里要选出哪些来参与PPP，是整个过程的第一步，也叫做项目识别，一般只有花费特别巨大，才会被选中。这一阶段要筛选项目，采取PPP模式，是不是效率更好，效果更好。也要评估下需要花多少钱，然后看看自己兜里有多少钱，即所谓的财政承受力的考察。当然这里面选项目的不仅仅是，社会资本也可以递交申请。

第二步，就要构建管理框架，主要是一方，然后准备一系列工作准备招标。这个地铁的规划是怎么样的，需要多少投资啊，成本分析啊啥的。

第三步，就是项目招标，也就是找PRIVATE了，哪个公司可以参与建设。这一步非常重要，当然也很容发生行贿受贿的事情。

第四步，项目执行，这里可以设立项目公司，也是可以参股的。

然后开始执行。PPP最大的问题就是需要大量的资金，确定PPP后，项目公司可以融资，现在大力提倡PPP，之所以能引发社会关注，是因为参与了项目，拿项目本身做抵押等融资更为方便，也使得参与项目的可行性大幅度提高。建成后，通过收费等获得回报。比如经营地铁票啊，地铁周边的招商啊。

最后根据合作方式的不同，考虑移交，比如运营30年后，移交给北京市。

具体的流程图可以参考下面这个：

七、我们要提防什么？

说的这么热闹，我们老百姓有什么需要注意的么？PPP项目的盈利主要依靠约定特许经营者通过向用户收费等方式。因为羊毛不会出在猪身上，所以要时刻警惕，就是可能为了更快的上项目，在选择社会资本的时候，可能过渡更多的权利，也可能利用自身权利来保证项目的实施。比如自来水的PPP，高速公路的PPP，为了能提高收益或某种其他原因，会随意提高价格，而此时监督的作用就非常巨大了，我们应该提防PPP联合起来，获得更多额外的收益。