国务院办公厅文件-国办发〔2013〕107号

国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知

各省、自治区、直辖市人民、国务院各部委、各直属机构：

近年来，随着金融市场的发展，一些传统银行体系之外的信用中介机构和业务（以下统称影子银行）日益活跃，在满足经济社会多层次、多样化金融需求的同时，也暴露出业务不规范、管理不到位和监管套利等问题。为有效防范影子银行风险，引导其健康发展，经国务院同意，现就有关问题通知如下：

一、  正确把握影子银行的发展与监管

影子银行的产生是金融发展、金融创新的必然结果，作为传统银行体系的有益补充，在服务实体经济、丰富居民投资渠道等方面起到了积极作用。影子银行主要包括三类：一是不持有金融牌照、完全无监管的信用中介机构，包括新型网络金融公司、第三方理财机构等。二是不持有金融牌照、存在监管不足的信用中介机构，包括融资性担保公司、小额贷款公司等。三是机构持有金融牌照、但存在监管不足或规避监管的业务，包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。当前，影子银行风险总体可控。但2008年国际金融危机表明，影子银行风险具有复杂性、隐蔽性、脆弱性、突发性和传染性，容易诱发系统性风险。要认真汲取国际金融危机的深刻教训，进一步增强大局意识和忧患意识，坚持一手促进金融发展、金融创新，一手加强金融监管、防范金融风险，落实责任，加强协调，疏堵结合，趋利避害。在发挥影子银行积极作用的同时，将其负面影响和风险降到最低。 

二、  进一步落实责任分工

（一）按照谁批设机构谁负责风险处置的原则，逐一落实各类影子银行主体的监督管理责任，建立和地方统分结合，国务院有关部门分工合作，职责明晰、权责匹配、运转高效的监督管理体系。

（二）已明确法定监督管理部门的，由相关部门按照法定职责分工分别实施统一归口监督管理。其中，各类金融机构理财业务，由国务院金融监管部门依照法定职责和表内外业务并重的原则加强监督管理。银行业机构的理财业务由银监会负责监管；证券期货机构的理财业务及各类私募投资基金由证监会负责监管；保险机构的理财业务由保监会负责监管；金融机构跨市场理财业务和第三方支付业务由人民银行负责监管协调。

（三）已明确由国务院有关部门制定规则、地方人民负责监督管理的，实行统一规则下的地方人民负责制。其中，融资性担保公司由银监会牵头的融资性担保业务监管部际联席会议制定统一的监督管理制度和经营管理规则，地方人民负责具体监督管理；小额贷款公司由银监会会同人民银行等制定统一的监督管理制度和经营管理规则，建立行业协会自律机制，省级人民负责具体监督管理。

（四）已明确由地方人民负责监督管理、国务院明确行业归口部门的，由地方人民根据行业归口部门统一要求负责具体监督管理，行业归口部门牵头制定完善相关法规制度和政策措施。

（五）对尚未明确监管主体的，抓紧进行研究。其中，第三方理财和非金融机构资产证券化、网络金融活动等，由人民银行会同有关部门共同研究制定办法。

三、着力完善监管制度和办法

（一）按照“分业经营、分业监管”的原则，加强市场主体监管，依法制定发布相关监督管理办法、经营管理规则和风险管理制度，严格监管超范围经营和监管套利行为。按照“业务规模与风险承担能力相适应”的原则，督促相关机构建立内部控制、风险处置制度和风险隔离机制。

（二）规范发展金融机构理财业务。各金融监管部门要按照代客理财、买者自负、卖者尽责的要求，严格监管金融机构理财业务。要督促各类金融机构将理财业务分开管理，建立单独的理财业务组织体系，归口一个专营部门；建立单独的业务管理体系，实施单独建账管理；建立单独的业务监管体系，强化全业务流程监管。商业银行要按照实质重于形式的原则计提资本和拨备。商业银行代客理财资金要与自有资金分开使用，不得购买本银行贷款。不得开展理财资金池业务，切实做到资金来源与运用一一对应。证券公司要加强净资本管理，保险公司要加强偿付能力管理。

 （三）加快推动信托公司业务转型。明确信托公司“受人之托，代人理财”的功能定位，推动信托公司业务模式转型，回归信托主业。运用净资本管理约束信托公司信贷类业务，信托公司不得开展非标准化理财资金池等具有影子银行特征的业务。建立完善信托产品登记信息系统，探索信托受益权流转。

 （四）规范金融交叉产品和业务合作行为。金融机构之间的交叉产品和合作业务，都必须以合同形式明确风险承担主体和通道功能主体，并由风险承担主体的行业归口部门负责监督管理，切实落实风险防控责任。

 （五）规范管理民间融资业务。小额贷款公司是以自有资金发放贷款、风险自担的非金融机构，要通过行业自律组织，建立小额贷款业务规范，不得吸收存款、不得发放高利贷、不得用非法手段收贷。银行业金融机构按规定与小额贷款公司发生的融资业务，要作为一般商业信贷业务管理。典当行和融资租赁公司等非金融机构要严格界定业务范围。典当行要回归典当主业，不得融资放大杠杆。融资租赁公司要依托适宜的租赁物开展业务，不得转借银行贷款和相应资产。

（六）稳健发展融资性担保业务。要按照代偿能力与业务发展相匹配的原则，指导融资性担保公司稳健开展担保业务，明确界定融资性担保公司的融资性担保责任余额与净资产的比例上限，防止违规放大杠杆倍数超额担保。非融资性担保公司不得从事融资性担保业务。银行业金融机构不得为各类债券、票据发行提供担保。

（七）规范网络金融活动。金融机构借助网络技术和互联网平台开展业务，要遵守业务范围规定，不得因技术手段的改进而超范围经营。网络支付平台、网络融资平台、网络信用平台等机构要遵守各项金融法律法规，不得利用互联网技术违规从事金融业务.

（八）规范发展私募投资基金业务。要按照不同类型投资基金的本质属性，规范业务定位，严禁私募股权投资基金开展债权类融资业务. 

四、切实做好风险防控

（一）深入排查风险隐患。有关部门要按照责任分工，系统深入排查影子银行活动的薄弱环节和风险隐患，切实做到心中有数。地方人民要按照行业归口部门的统一部署，结合本地区实际，加强对各类金融活动的监督管理，及早锁定风险，层层落实风险防控责任，有针对性地建立完善风险应对处置预案。

（二）着力加强监督检查。建立健全风险预警机制，加强风险监测、分析和预警。坚持日常监督管理和定期检查、不定期抽查相结合，提高非现场监督管理和现场检查的有效性，切实做到风险早发现、早预警、早报告、早处置。

（三）加大违法违规行为查处力度。有关部门要督促指导地方人民，严肃查处各类违法违规融资活动，及时纠正各类机构超业务范围活动，严厉打击非法集资等违法违规行为，切实维护金融市场秩序，保护存款人、投资者和金融消费者的合法权益。

五、加快健全配套措施

（一）加强监督管理协调。地方人民要遵守统一的行业管理规定，加强与行业归口部门的政策衔接，充实监督管理资源。有关行业归口部门要加强协商配合，及时修订完善规章制度，指导行业协会等自律组织强化自我约束，加大行业分析、指导和培训力度。积极发挥金融监管协调部际联席会议制度的作用，重点对跨行业、跨市场的交叉性金融业务监管进行协调。

（二）强化信息统计和共享。人民银行要抓紧制定基础性统计框架和规范，有关行业归口部门要按照统计框架和有关会计制度，结合行业特点，制定统一的统计科目和报表体系，建立全国性行业信息统计系统。进一步健全统计分析制度，将有关行业的业务总量、机构数量、风险状况等情况纳入统计分析范围。各地区要按照有关行业归口部门的要求，及时准确报送相关信息；有关行业归口部门要按照人民银行的要求，及时准确报送行业统计信息；人民银行负责各类社会融资活动的统计汇总，建立影子银行专项统计，定期向国务院报告统计汇总信息情况，同时反馈各地区和有关行业归口部门，并适时向社会公开发布。

（三）加强社会信用体系建设。以不良信用记录为重点，建立相关机构及其高管和从业人员的信用记录，实施信用分类监管。建立失信黑名单制度和失信行为责任人行业禁入制度，健全失信惩戒机制，强化相关机构、人员的诚信意识。

（四）做好舆论引导工作。有关部门要通过各种形式，向社会公众客观介绍影子银行的积极作用和风险情况，积极做好舆论引导工作。对媒体反映的影子银行风险等问题，要高度重视、及时核查整改，加强披露、增加透明度，维护市场信心。对不实传闻和报道，要及时回应澄清。

（五）本通知印发后，各地区、各有关部门要抓紧制定具体实施方案，确保各项措施落到实处。