和社会资本合作(PPP)模式新特点及新问题

随着PPP相关政策文件的不断推出，层面对于PPP模式的定位及战略意义也逐渐清晰，相较于传统的项目融资模式和运营模式的定位，提出的和社会资本合作（PPP）模式似乎有着更多内涵。结合当前政治、经济发展情况和进程，PPP模式已经与推动职能转变、推进财政体制、严控地方债务、激发市场活力、创新重大项目融资模式等内容紧密联系在一起，在具体运用中PPP模式将会出现诸多新的特点，随之而来的新问题也会逐渐显现。

一、发展思路的转变

十八大强调，要加强和创新社会管理，改进提供公共服务方式。在此基础上，国务院办公厅于2013年9月26日发布了《关于向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号），提出进一步转变职能、改善公共服务。随后，提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，PPP模式开始成为转变发展思路，推进政治体制、创新经济发展模式的重要手段。转变职能、改善公共服务等要求的不断提出，依法治国、简政放权等理念的不断强化，使得地方在促进经济更好更快发展，推动新型城镇化建设，完善基础设施和公用事业建设等领域面临新的形式。

（一）积极影响

思路的转变、政策的完善促进着PPP模式的大力推广和运用，一方面有利于各级地方摆脱过去在基础设施和公用事业建设领域中集投资方、建设方、运营方等诸多身份于一身，负债建设却又难以保障效率的尴尬境地，由“建设者”向“购买者”的转变有利于更加科学合理进行决策，并提高监管动力和效率；另一方面通过引入适格的社会资本，可以推动基础设施和公用事业项目建设，提高公共服务效率，带动区域经济发展并减少财政投资压力。

（二）消极影响

随着地方及相关职能部门在具体事务和项目中的角色发生变化，以及新政策、新环境的不断影响，势必会在一定程度上影响PPP项目的推进，以及增加、社会资本和金融机构的沟通成本。基于PPP模式产生的新问题，需要各方进一步的磨合与协调，这将会是这一阶段项目推进和工作落实遇到的最大困难。

二、财政和预算体制的

随着财政的不断推进，中期预算制度的进一步落实，各级地方的“财权”与“事权”的不匹配问题将会得到一定缓解，在此基础上针对新型城镇化、区域经济发展、基础设施和公用事业建设等内容，与社会资本合作的空间和主观能动性也将逐步好转。财政支出结构的优化，有利于集中力量推进重大财政投资项目的建设，通过运用PPP模式发挥资金引导作用，有效吸引社会资本合作，并通过将过去财政的偿债式支出转变为经营性支出，进一步优化资产负债。中期预算制度的确立和长期预算制度，在实现平滑支出曲线的同时，也将进一步有效保障社会资本投资基础设施和公用事业项目的利益。根据相关报道，主管部门正在考虑“间财政关系法”和“财政转移支付条例”两部法规的立法工作，用于划分央地财力，进一步平衡地方“财权”与“事权”。

（一）积极影响

财政体制，将有利于优化支出结构，实现资金以投资、购买、补贴等不同方式推动基础设施和公用事业投资、建设、运营，有利于拓宽和社会资本、金融机构合作的模式，并通过一系列结构设计，最终实现各方利益在项目操作中的有效平衡。

（二）消极影响

收入、支出统一纳入中期预算安排，并严格规范担保行为，一定程度上会影响与社会资本、金融机构传统的合作方式，压缩其合作空间，并造成部分财政实力较差的地方发展速度变慢，腾挪空间受限的局面。

三、项目投融资的新局面

PPP模式的大力推广和广泛运用将会为和社会资本、金融机构的合作带来更大空间，并改变传统的类项目、基础设施和公用事业投融资领域的既有模式，实现以真正的项目资产、财政信用为支撑，拓宽项目融资渠道。社会资本负责项目的投资、建设和运营将有利于发挥其自身平台优势和技术优势，促进其产业链发展与整合。在基础设施和公用事业项目中实现产业资本以股权投资形式为主、金融机构以债权投资形式为主，深度合作，参与到经济转型发展和新型城镇化建设中，并进一步推动多层次资本市场发展，创新债权投资、股权投资及项目资产支持等发展模式。

（一）积极影响

通过运用PPP模式，实现项目资产的真实转让，风险的有效隔离，可以推动财政信用的建立，发挥财政引导作用，并与社会资本合作，通过股权投资基金、信托计划、专项债券、项目收益票据、资产证券化等形式完善项目融资体系，强化与金融机构合作。

（二）消极影响

鉴于部分基础设施和公用事业项目具有收益不清晰、不稳定的特点，需要进一步明确资金支持方式和力度，打消社会资本投资顾虑，引导金融机构正确识别、计量和控制风险。（完）