PPP究竟卡在哪儿？

2015突破之年

　　王灏很少在公开场合谈及他和PPP的那些往事，虽然当年令人费解的这个名词，如今已经在遍地开花。

　　PPP(Public-Private　Partnership)正式名称是“与社会资本合作”，以往它被简单地称为“特许经营”，但这显然是不准确的。

　　“过去的模式是自己大包大揽，国有企业自己来做，属于垄断经营。和自己的亲儿子之间很难划清界限，实际是一个博弈关系，听不听话，干的好坏，你都得用他。”作为北京首都创业集团有限公司(下称“首创集团”)的总经理，王灏在前不久召开的E20论坛上说。

　　而他认为，PPP是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，来提供公共产品或服务，民营企业和国有企业可以作为“企”来存在，都属于社会资本。首创集团正是以社会资本名义参与到众多PPP项目当中去的。

　　王灏参与了十多年前北京地铁4号线的PPP项目，现在他更乐意在环保领域注入以往的经验。

　　“地铁是最复杂的基础设施，它的投资量大、难度大、安全要求高，所以这个项目进行市场化的难度也是非常高的。在，地铁项目都能够把PPP运作成功，其他的项目如水厂、垃圾厂等投资量和难度相对还是小得多，所以这种突破和探索对是非常有意义的。”王灏说。

　　在他看来，环保产业大多属于基础设施、民生工程，当前大量的环保基础设施还在地方组建的国有独资公司手里低效运营、持续亏损，“为缓解地方债务问题，这些存量环保设施均应该逐步导入PPP的核心机制。”

　　但这谈何容易?

地铁“试验”

　　王灏最早想推PPP，是因为他正在负责北京的地铁项目。十多年前，他的身份是北京地铁集团副总经理，同时兼任北京市基础设施投资有限公司总经理。

　　“当时做地铁是亏损的，投资又非常大，没人愿意投资，地铁如何引进市场的资金，是一个大问题，没有盈利模式，傻子才会进来呢。”王灏说。

　　他想到的办法是，把地铁这种准公共产品的公益性和经营性进行适当的量的计算，在物理形态上进行分割，构建出一种盈利的模式。并且，他为这种盈利模式设计出“前补偿”和“后补偿”两种方式。

　　所谓前补偿模式，是把项目的投资分为公益性和盈利性两部分，公益性部分由投资，盈利性部分吸引社会投资，从而扩大资金来源，降低投资风险。其难点在于相关法律法规、操作规则还不够完善，并相应增加部分前期中介费用。

　　而后补偿模式又称运营期补偿模式，是按照当时固定资产投资项目的资本金制度，公共部门企业与民营企业共同出资组建特殊项目公司(SPV)，负责项目的投资、建设和运营。

　　北京地铁4号线选择的是后补偿模式。

　　根据概算，北京地铁4号线总投资约153亿元。按建设责任主体，将北京地铁4号线全部建设内容划分为A、B两部分。A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%，由京投已成立的4号线公司负责投资建设。B部分包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占项目总投资30%，由首创、港铁及京投组建的特许公司(SPV)负责投资建设。

　　4号线项目竣工验收后，特许公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。

　　特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。

　　特许期分为两部分，一是建设期：从《特许协议》正式签订后至正式开始试运营前一日。二是特许经营期：分为试运营期和正式运营期，自试运营日起，特许经营期为30年。根据测算，本项目全投资内部收益率约7%～8%，股东投资内部收益率约10%，投资回收期16年。

　　最终核算下来，北京地铁4号线这个PPP项目，特许公司分担了项目建设期约55亿元的建设投资、开通试运转费用以及运营期约32亿元的更新改造投资。特许期内不对运营产生的亏损进行补贴，同时特许公司还需向缴纳A部分资产租金及企业所得税。

　　一减一增，大大降低了财政压力，分散了建设运营风险。4号线PPP项目成功实施后，多个省市有关单位先后对4号线PPP模式进行了调研交流，财政部、发改委等部委也都将该项目作为典型案例进行推广。

　　“地铁4号线PPP项目针对地铁产品特征，围绕财务、客流、票价、租金、政企权责等，在交易结构、财务模型、风险分担机制等进行了一系列创新。这些创新稍加变更，均可以运用到环保类基础设施PPP项目中。”王灏说，首创集团眼下正在环保产业推广的PPP项目，也正是想借鉴这种模式。

　　王灏表示，环保产业在至少有20多年的发展历程，但很多环保企业还是很艰难。现环保产业已经进入到一个非常好的活跃期，需要作为一个重要的窗口期来把握。

　　不过，当PPP火起来了，很多事情也不像他想象的那样顺利。

卡在哪里?

　　根据首创集团的统计数据，国务院及各部委目前已发布20余份文件推广PPP模式，今年的31份地方工作报告中至少有25份提及PPP模式。

　　在目前公布的部分省市PPP试点项目清单中，属环境领域的项目数量占比达到了42%，总投资规模占比为12%。北京明确提出PPP在公共领域的市场化试点，鼓励社会资本进入轨道交通、镇域供热、水环境治理等领域。

　　王灏说，PPP现在比较火，但是有很多误区。一个误区就是很多地方把PPP简单理解成一种融资方式，其实是另外一种圈钱的途径，会出现“关门打狗”的问题。企业去了，最后被骗了，而这种公益性的服务需要稳定可持续，这样会出现一些争执，影响公共服务的质量。

　　“当年我对它的定位是解决政企关系，解决的运营效率问题，建立科学的政企关系，科学的补偿机制，实际上是推动和社会企业。第二个层次才是吸引社会资本，解决公共服务投入不足问题。”王灏说。

　　第二个误区就是不平等。一些地方官员有点高高在上，官员意识、长官意识没有根本改变，不是真正去构建平等伙伴关系、合作关系;还有一些部门仅做招商宣传、对产品内在规律缺乏深入研究;也有的地方缺乏长远规划，搞运动式PPP，没有从构建适度竞争运营格局、促进城市长远持续发展角度考虑PPP项目选择与布局，一阵风过后留下一堆遗憾。

　　“PPP要长远规划，不要搞运动。十多年前我就说PPP早晚会火，但我反对运动式的。”王灏说。

　　对此，北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥深有同感。作为第三方机构为部门提供PPP政策服务的公司，大岳咨询早年间曾经做过北京第十供水厂的PPP项目，金永祥回忆称，那真是一波三折。

　　这个PPP项目在十几年间险情频现：水源地供需倒挂、中途萌生退意、外资伙伴突然出局、土地价格一路飙涨……此后许多PPP项目可能碰到的麻烦，北京第十供水厂几乎一个不拉都遭遇了，并成为当时亚洲地区唯一经常被全球媒体跟踪的热点头条。

　　“之所以感觉在层面出现问题，对民营资本粗暴，实际上是PPP市场秩序混乱造成的。”金永祥分析认为，一方面在，草率签约、随意违约，这是影响PPP成败的一个问题，同时社会资本这方面，不能否认有些资本是有问题的。

　　在金永祥看来，PPP从出现至今有30年时间，走过了五个阶段，即探索阶段、试点阶段、推广阶段、反复阶段，现在进入普及阶段。发改委、财政部、住建部、交通部等多部委都在做PPP相关政策法规的讨论、制定、培训和推广，PPP已经渗透到各个领域，变成了的一个战略工具。

但是问题来了：PPP到底该归谁管?

　　在部委层面，这个问题并没有得到解决。“如果大家看去年发文的话，的确发改委和财政部的文件存在着一些新闻媒体所称的‘神仙打架’的问题。”北京市资略律师事务所副主任合伙人律师徐向东说，比如财政部发的“PPP操作指南”、发改委发的“PPP指导意见”，以及此前住建部发的“市政公有事业管理办法”。

　　而从具体的项目来看，更是一团乱麻。最终接手上述北京第十供水厂PPP项目的金州环境集团董事长蒋超说，地方部门存在多头管理，问题出了，不知道找谁谈。

　　“比如水、垃圾项目，原来由建设部门来牵头，现在发改委开始介入，建设部往往很长一段时间做招标、邀标，现在发改委来了之后，到底谁牵头不知道了。”蒋超说，因为项目发起人很重要，很多垃圾焚烧项目，最后这个地点都没选好，根本就没办法做下去。

　　徐向东给出的解决方案是，地方的发展部门、行业主管部门和其他部门都可以作为PPP项目的主管部门。

　　“说白了，在做具体项目的时候，究竟谁是项目的主管部门或者发起人，由地方决定，可以是住建部门，可以是财政部门，可以是发改部门，这是微观层面的事情。再宏观一点，如果把PPP上升到一个层面，毕竟去年财政部已经设立了PPP管理中心，的PPP如果做成一个事业的话，应该是以PPP管理中心牵头来做。”徐向东说。

让改变发生

　　2014年是PPP的元年，而2015年是PPP的突破年。

　　这是徐向东一直以来坚持的观点。他认为，突破有两点，第一是PPP现有实践与现有法律的冲突，尤其是土地方面管理制度的冲突，今年会得到一些初步的解决。第二是包括银行、基金等等各种金融机构在今年会大举进军PPP项目。

　　同样是为PPP项目提供咨询服务的上海济邦投资咨询有限公司董事、总经理张燎，最近一直在留意的相关文件。

　　他发现，从去年8月31号开始到今年1月23号的145天里，出台了14份直接或者间接与PPP相关的文件。大量的PPP相关文件密集出台，在他看来，远比前几年运作PPP项目时的政策环境好得多。“大家抱怨不守信、费价机制不能落实、回报机制欠缺合规性，还有争议解决机制没合理的定性和出口，这些问题都是因为缺乏规范运作的制度环境。”张燎说。

　　不过，保监会资金运动监管部投资监管处博士罗桂连表示，现在相关部委发文虽然较多，但是这些文件都是规范性文件，从刚刚公布的《立法法》看，规范性文件实际上没有约束力。“现在急需推进一些基本立法，比如‘PPP法’或者‘基础设施投融资法’，才能为PPP运作打下一个比较好的制度框架。”罗桂连说，规范性文件连对抗地方的行政法规的效力都没有，很难起到作用。

　　他承认，全国范围内立法可能还有相当的难度，情况也比较复杂，差异性很大。而现在有一个好的迹象，即《立法法》提供了一个新的出路，通过地方性立法，可以起到相应的法律效力。

　　政策法律的缺失只是一方面，张燎看到的另一个问题是，PPP项目运作跟金融机构的角色密不可分，无论是股权融资还是债务融资，没有他们的支持，PPP交易结构设计得再好，项目也落不了地。“银行、保险、信托、基金等各类金融机构产品特性不一样，如何和PPP对接起来