购买服务管理暂行办法

财政部、民政部和工商行政管理总局三部门联合发布的《购买服务管理办法（暂行）》（“《暂行办法》”）于2015年1月1日生效。因财政部《关于推广运用和社会资本合作模式有关问题的通知》明确提出和社会资本合作模式（“PPP模式”）的实质就是购买服务，且《暂行办法》规定的服务直接指向“公共服务事项以及履职所需服务事项”，强调发挥市场机制作用，将原本由承担的服务事项通过采购渠道和途径，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，业界普遍认为《暂行办法》是在全国范围内推广运行PPP模式的一剂强心针。

《暂行办法》应PPP之大潮而生，亦将因其制度上的突破，为PPP模式的发展锦上添花，以下仅略举一二：

其一，《暂行办法》将具有行政管理职能的事业单位纳入“购买主体”，将转为企业的和划入公益二类的事业单位纳入“承接主体”，不仅扩大了参与购买服务的主体范围，也传递出在公共服务领域推进事业单位，将原由事业单位承担的公共服务职能通过PPP模式进行市场化管理的强烈信号。有大量事业单位承担着燃气、供水、排污、环保、园林绿化等公共服务职能，但又因其在服务质量、管理效率、成本控制等方面存在的问题为社会诟病。将原由事业单位提供的服务纳入采购范畴，在推行PPP模式的同时顺势推动事业单位，可谓一举两得。

其二，《暂行办法》扩大了购买服务的范围，除基本公共服务外，社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、履职所需辅助性事项等其他适宜由社会力量承担的服务事项，也可纳入购买服务指导性目录（“指导性目录”），如社区建设、行业规范、科研和技术推广、法律服务、课题研究、财务审计等，将为专业机构、行业协会、商会、社会组织等参与购买服务创造了更多机会。

其三，《暂行办法》细化了购买机制，确定了按照采购法规定的公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体，并可根据项目特点采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式具体实施。这种敞口式的列举方式，既契合了财政部规定的在PPP模式下根据项目特点选择采购方式和项目运作方式的要义，也为和社会资本改进、创新合作方式提供了空间。

其四，《暂行办法》明确了购买服务的资金应在财政预算中统筹安排，逐步增加购买服务资金比例，对于预算已经安排资金但尚未明确通过购买方式提供的服务项目，可根据实际情况转为通过购买服务方式实施。我们理解，此项规定为存量地方债务项目向PPP模式的转化留出了空间。

但是，《暂行办法》在推动PPP模式上能发挥多大的效果，尚待观察，亦有待以下问题的解决，配套之制度的进一步完善：

1.购买内容存在不确定性

《暂行办法》规定购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，要求各级财政部门制定本级购买服务指导性目录。因各级财政部门尚未出台指导性目录，哪些服务将最终纳入采购范围尚不确定。

《暂行办法》生效前，已有多省市根据国务院办公厅《关于向社会力量购买服务的指导意见》制定了《向社会力量购买服务指导目录》，主要涉及具有公共性和公益性特点的基本公共服务，如全民终身教育服务、公共卫生知识普及服务、养老助残服务、公益性文化活动组织、全民健身指导等。其中，市政基础设施运营和维护服务属于较为典型的可通过委托经营或TOT等方式转交给社会力量运营管理的服务范畴。此轮PPP热潮中，业界讨论火热的保障性安居工程、棚户区改造等事项大多未列入现有指导目录，这将导致通过购买服务的方式以PPP实施保障性安居工程、棚户区改造项目的操作障碍。

2.能纳入指导性目录的服务缺乏具体标准

《暂行办法》规定财政部门制定指导性目录应当充分征求相关部门意见，且应根据经济社会发展变化、职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整，但未规定能够纳入指导性目录的服务所应达到的具体标准。

《暂行办法》第十五条规定，纳入指导性目录的服务事项，“应当”实施购买服务。换言之，就已纳入指导性目录的服务，即便由直接提供服务比由社会力量提供服务更适合，也可能应按照《暂行办法》的规定由向市场主体采购。根据财政部《和社会资本合作模式操作指南（试行）》，在PPP项目识别阶段，除进行传统意义上的项目评估论证外，还应采用物有所值（ValueforMoney，VFM）评价体系，从成本、质量、风险、收益等多个维度对项目进行评估和筛选，仅有那些通过VFM评估确认在项目全生命周期内采用PPP模式将整体优于传统模式的项目，才建议以PPP模式运作。《暂行办法》有关纳入目录范围即应“一刀切”采购服务的规定，在项目的筛选上与PPP模式有一定差别。虽然VFM是否适用于市场仍在讨论中，但如《暂行办法》能借鉴VFM评价理念和方法，将使PPP的相关制度更为一致，更便于实践操作。

3.与现有预算体制的衔接尚待探索

《暂行办法》规定财政部门在布置年度预算编制工作时，应对购买服务相关预算安排提出明确要求，在预算报表中制定专门的购买服务项目表。虽然《暂行办法》多处强调长期服务的采购，长期合作、长期契约亦是PPP模式的重要特点之一，但是逐年制订预算的财税制度如何尽快与公共服务长期采购合约的订立和执行兼容，需要尽快解决。