PPP模式

《新型城镇化规划》正式出炉，这意味着支撑未来10~20年经济发展的新型城镇化战略在全国范围内达成共识，并有了规划层面的顶层设计。与过去以土地为主的、挣钱的城镇化相比，新型城镇化更强调以人为本，是需要花钱的城镇化。城镇化就是农民脱离土地向城镇转移的过程，其必然会衍生大量的投资需求，根据《促进城镇化健康发展规划2011~2020年》：预计未来十年将有4~5亿农业人口进入城镇，并享受市民化待遇，按人均带动10万固定资产投资计算，未来十年城镇化将将带动40~50万亿固定资产投资。为新型城镇化融资成为各地方的当务之急。

一、融资环境严峻，如何再融资？

对于地方而言，融资是一个相当熟悉的事物，在过去的数年时间，地方纷纷成立融资平台，利用银行、基金、债券、信托、BT等渠道，通过不断的金融创新，向社会融到了海量的资本，债务规模越来越大，且有失控的趋势。为规范地方融资行为，控制总体债务规模，降低系统性风险，财政部、发改委、人民银行、银监会等部门先后下达了《关于制止地方违法违规融资行为的通知》、《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》、《关于加强2013 年地方融资平台贷款风险监管的指导意见》等文件，地方融资的政策环境日趋严峻。

为摸清的债务规模，审计署于2013年对全国各级的债务进行了一次彻底的清查。审计署公布的2013年全国债务审计结果显示，截至2013年6月末，全国债务为30.27万亿，其中全口径债务合计12.38万亿，全口径地方债务合计17.89万亿，相比2011年审计结果，不到三年，地方债务余额增多超过7万亿元，债台高企已是一个不争的事实。地方债务主要投向市政建设(占比34.64%)、交通运输(占比24.43%)、土地收储(占比11.22%)，这在很大程度上与土地一级开发有关。在融资环境日趋严峻，地方债台高筑的情况，地方如何再融资呢？

在全新的时代背景下，地方要做的也许不再是融资渠道的拓宽，融资工具的创新，而是融资理念的彻底转变，即将投资的皮球踢给社会，让社会资本充分参与土地开发。十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，财政部部长楼继伟也明确提出“要实实在在把PPP（公共私营合作）这件事开展起来”，发改委已经推出了首批80个PPP项目。随着风险规避、监督监管等PPP配套机制的不断完善，PPP将成为未来土地开发融资的重要渠道，PPP将与银行贷款、债券市场共同构成土地一级开发融资的新格局。

二、详解PPP

1、何为PPP

PPP（Public Private Partnership首字母缩写），也叫公私合营模式，即授权民营部门代替建设、运营或管理基础设施（如道路、桥梁、电厂、水厂等）或其他公共服务设施（如医院、学校、监狱、警岗等）并向公众提供公共服务，利益共享，风险共担的一种商业模式。其实质是在公用事业领域引入社会资本，社会资本和合作建设城市基础设施项目或提供社会公共服务和产品，最终使各方达到比单独行动更高的效率。

PPP兴起于20世纪90年代的英国，自1992年起，英国陆续将PPP模式用于交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产等城市基础设施领域。经过20多年的发展，PPP已经在全球范围内得以广泛应用，智利于1994年引进PPP模式，至今已完成了36个项目，投资额超过60亿美元；葡萄牙于1997年启动PPP模式，以公路项目为切入点，目前，医院、铁路、地铁等基础设施领域均能发现PPP的身影；巴西于2004年通过“公私合营(PPP)模式”法案，目前，巴西的PPP融资的规模占该国基础设施建设的30％以上；在加拿大， PPP成为地方优先考虑的融资模式，即如果地方提出基础设施领域投资计划，在所有投资建设模式中，能够采纳PPP模式的，优先考虑，如果PPP做不了，再考虑引入发行债券等其他融资模式。地方采用PPP模式进行融资的占极为少数，以2013年为例，PPP仅占全国基础设施建设投资的1%，未来的市场空间很大。

2、PPP的商业模式

从财务可行性上讲，只要能产生稳定的未来可预期的现金流的基础设施项目均可以采用PPP模式进行建设。土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容，通过土地出让、税收、特许经营等方式能够产生可预期的稳定的现金流，是理想的PPP模式运行领域。根据土地一级开发的特点，公共部门和社会主体可以按如下的商业模式开展PPP项目：

A公共部门与B社会主体就C地块（一般为十几平方公里甚至几十平方公里）的开发达成合作协议，在规定的合作年限内，B社会主体负责地块内的土地平整、道路管廊等基础设施建设工作，学校、医院、文化、体育公共设施建设及运营管理工作，产业规划、项目招商、宣传推广等产业发展服务工作，空间规划、建筑设计、物业管理、公共项目维护等基础性服务工作等；于此同时，B社会主体以C地块内所新产生收入的该级地方留成部分的一定比例（即扣除上缴、省、市级部分后的收入）作为投资回报，如新产生的土地出让金、税后、非税收入及专项资金等；合作期限内，A公共部门只有监督监管的权利，不得随意干扰B社会主体的合理经营，A公共部门也不必为B社会主体的投资进行担保、兜底；合作期限结束后，B社会主体将C区块的基础设施公共设施产权及经营权无条件已交给A公共部门。

三、PPP的优越性

相对于银行贷款、信托、债券等融资模式，PPP模式具有以下的优越性：

1）弥补资金不足

适用于PPP模式的项目往往具有公益性强、耗资量大、建设周期长、资金回收慢等特点，多数融资能力弱的部门难以独自支撑项目建设，PPP模式通过引入社会资本参与项目建设，将融资主体、责任主体转移到私营部分，既能弥补建设资金的不足，又能保证向社会提供足够的公共产品和服务。

2）资源优势互补

PPP是公共部门与私营部门之间的合作，公共部门可以利用其对政策、法规较为了解的优势，为PPP项目提供最大限度的政策支持、最具优惠的融资条件和最佳优良的经营环境；同时私营部门可以充分发挥其在商业运作、项目经营、资金募集等方面的优势，用最为灵活的企业决策规避采购涉及的条文限制，从而实现优势互补，提高项目的运作效率。

3）共担项目风险

PPP也是一种风险共担的合作机制，一般而言，在一个PPP项目的生命周期中，会遇到政治风险、法律风险、政策风险、金融风险、建设风险、运营风险及不可抗力风险等，合作双方会根据各自的风险承担能力对相应的项目风险进行分担，并采取相应措施进行风险控制，如一般会分担政治风险、法律风险和政策风险，私营部分将承担建设风险和运营风险，而金融风险、不可抗力风险将由双方共同承担。

4）转变职能

十八届三中全会发布了《中共关于全面深化若干重大问题的决定》，成为各级面临的紧迫任务，PPP模式可以促进地方从基础设施建设的参与者到监督者的转变，有利于转变职能，是地方深化的重要抓手。需要特别说明的是，PPP模式下，尽管的项目融资、建设责任减轻，但风险控制、监督监管的责任重大，稍有不慎，就会造成公共产品和服务供给不足、价格高涨、私营部门暴利、甚至项目失败等不良后果。

四、备战PPP

在新型城镇化的背景下，地方为完善基础设施建设而产生的融资压力较过去有过之而无不及。在深化的前提下，地方面临的深化、转变职能的压力也可谓空前巨大，PPP模式能够同时缓解地方的融资与的双重压力，应该受到各级地方的高度重视。具体来讲，地方可从以下几个方面做好准备以备战即将到来的PPP高潮。

1、转变参与基础设施建设的思维

在过去，地方承担了绝大多数基础设施建设的任务，是基础设施建设的绝对主力，由此也造成了地方债务高企、资金效率低下等一系列问题。在PPP模式下，地方首先要改变的是参与基础设施建设的思维，将自己的角色定位于监管者而非建设者，是裁判员而非运动员，在合作中做到“既不越位也不缺位”，即应由市场主体完成的，绝不插手干预；同时应由监督监管的，一定要严格制定标准，强化监管责任，保证PPP项目的顺利进行。

2、深入研究PPP模式

地方要想合理使用PPP模式，就必须从项目设计、权责分配、利益分配、风险控制、监督监管等方面对PPP模式进行深入研究。其中项目设计是为PPP模式的性质与方向，一般而言，会按照“利益共享、风险共担”，“社会效益和经济效益都有所提高”等原则进行项目设计；权责分配则要研究部门与私营部门各自承担的权利与义务；利益分配则涉及PPP模式的合作年限与分成比例，一般会按照“盈利但不暴利”的原则确认；风险控制则要研究PPP项目所面临的各种风险，风险如何分配以及如何规避等问题，一般会按照“风险分担最优”原则，和社会资本谁对哪种风险更有控制力，谁就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方；监督监管则要研究地方为保证项目顺利进行所需要的各种监管手段，如工程标准、资金流向、工作计划、开发强度等等。

3、梳理适合同于PPP模式的项目

合适的项目是PPP模式成败的关键，从国际通行的经验看，PPP项目有多种形式，首先，收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目，最适合引入PPP模式，如市政供水，污水、垃圾处理，保障房建设等，地方可以用此类项目做试点，探索PPP模式的机制设计、风险控制、监督监管等一系列问题；其次，具有一定公益性的、收费标准较低的项目，可以以补贴的形式引入PPP模式；第三，将盈利性项目、公益性项目、非营利性项目捆绑打包，引入综合型PPP模式，如产业新城开发等。

4、寻找战略合作者

战略合作者是PPP项目的融资者、投资者、建设者与运营者，战略合作者的质量决定了PPP项目的完成质量，甚至影响着项目的成败，地方在选择战略合作者时必须小心谨慎、全面验证、详细考察。在PPP模式尚未成熟时，地方可以用协议的方式选择优质的战略合作者，当PPP模式走向成熟时，可以通过招标的方式寻找战略合作者。地方在选择战略合作者时应该从自身的角度构建财务模型，估算战略合作者的静态、动态投资，并根据合作者提交的开发计划、进度计划进行财务分析，确定合理的内部收益率，从而保证项目盈利但不暴利。另外在签署合作协议时，应在协议中增加“可调整”的原则性条款，以当项目暴利、亏损等结果出现时对合作条件进行适当调整。

5、营造稳定的政策环境

政策的连贯性既能影响私营部门的合作经营信心，也能影响项目的建设质量，地方在行使监督监管、风险控制的权利时，也要保证PPP项目合作期限内的税收优惠、招商优惠、财政补贴、贷款贴息等政策稳定，营造一个良好的、可预期的政策环境。