PPP模式解“海绵城市”运作之忧

海绵城市指城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的“弹性”，即下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。目前城市建设是以管渠、泵站等“灰色”设施组织雨水径流排放的传统模式，以“快速排除”和“末端集中”控制为主要规划设计理念。该模式会带来城市生态水系统的污染，甚至会引发严重的洪涝灾害。因此，住建部发布了《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》。该指南提出以低影响开发（Low Impact Development，LID）雨水系统构建为基本原则，通过将自然途径和人工措施结合，在保证城市排洪防涝安全的前提下，最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源的利用和生态环境保护，强调的则是“慢排缓释”和“源头分散处理”控制为主要规划设计理念。其中低影响开发指的是一种可轻松实现城市雨水收集利用的生态技术体系，主要包含生态植草沟、下凹式绿地、雨水花园、绿色屋顶、地下蓄渗、透水路面等工程的建设。

一、资金缺口巨大，为PPP模式建设“海绵城市”提供合作平台

财政部、住建部、水利部公布了首批16个城市的国家级“海绵城市”建设试点目录。分别为:迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区。对于首批试点城市，财政给予专项资金补助，一定三年，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。根据住建部的统计数据，海绵城市建设投资约为每平方公里1亿元～1.5亿元，仅16个试点城市总投资需求就在3000亿元以上，然而、地方政府和政策性银行提供必要的建设资本是有限的。由此可见，海绵城市建设面临较大的资金缺口，为引入社会资本用PPP模式共同建设“海绵城市”提供了合作平台。社会资本的加入不仅可以解决了公共部门融资难的问题，还可以带来“海绵城市”建设所需先进的技术和相关的管理经验。同时，财政部对采用PPP模式达到一定比例的试点城市也形成完整的财政激励机制--按上述补助基数奖励10%，并根据定期绩效评价结果进行奖罚。评价结果好的，按补助资金基数10%给予奖励；评价结果差的，扣回财政补助资金。目前，16个国家级“海绵城市”建设试点对于PPP模式的开展状况：南宁完成PPP模式下建设“海绵城市”部分项目的签约；迁安在2015年8月18日正式启动迁安市海绵城市建设引导基金的设立和发行工作；镇江、池州、厦门、萍乡、济南、常德、重庆等城市也发布了以PPP模式建设“海绵城市”的招标公告。

二、从已签约“海绵城市”项目看公私合作模式

（一）特许经营权--南宁市竹排江上游植物园段（那考河）项目

DBFO（设计-建造-融资-运营）和BOT（建设-运营-移交）是公共部门与社会资本以特许经营合作的主要运作方式。DBFO模式下社会资本需要负责项目的设计和融资等工作，并在政府部门授予的特许经营权下，完成项目建设招标及建成后运营等部分。等到合作期满，工程的资产使用权和经营权按约定方式移交至政府指定机构，或委托项目公司继续运营。

首个以PPP模式正式签约的海绵城市项目，南宁市竹排江上游植物园段（那考河）工程就是采用这种模式。公共方为南宁建宁水务投资集团有限责任公司，社会资本为北京城市排水集团有限责任公司，项目公司为南宁北排水环境发展有限公司，合作期为10年。建设内容包括河道整治、截污治理、生态修复、污水处理厂、沿岸景观、海绵城市、信息化管理等工程，项目引入流域治理和“海绵城市”建设理念。该项目的成功得益于两个方面：一是前期工作的充分准备。项目启动后，南宁市内河管理处聘请了专业的交易顾问--上海济邦投资咨询有限公司和技术顾问--北京清控人居环境院有限公司，在很大程度上保证了此项目质量的稳定性。二是项目融资成本比较低。该项建设资金来自自筹、贷款，项目出资比例为自筹20%，银行贷款80%。其中很大比例的银行贷款由建设银行以基准利率以下的贷款利率提供。

四川省安县“海绵城市”建设项目也采取了相同的DBFO模式，并且协议在期满终止时，项目公司福建纳川管材科技股份有限公司子公司将项目的所有权和使用权无偿交还安县政府。该项目明确公私双方风险承担的问题：商业风险有项目公司承担；法律、政策和最低需求等风险由公共部门和社会资本共同协商承担；不可抗力等风险由安县政府和项目公司合理共担。根据目前已签约的项目和政府的招标公告，公共部门只占项目公司的股本的10%-30%，社会资本出资多达70%-90%。所以签约时确立项目风险分担机制是很有必要的。

（二）政府引导基金模式--迁安市海绵城市建设引导基金

引导基金指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于基础设施建设领域，以支持基础设施建设和改造等项目的专项资金。

2015年8月18日正式启动全国首支海绵城市建设引导基金--迁安市海绵城市建设引导基金的设立和发行工作，由金砖城市国开先导基金提供募集认购。政府指定机构拟出资20%，成交社会资本拟出资80%。农业银行河北省唐山分行成功中标海绵城市建设引导基金,以5.98%的年化收益率获得优先级额度12亿元。同时，农业银行河北省唐山分行将对该基金提供银行托管服务并获取托管基金总额的0.2%作为年度基金托管收益。农业银行河北省唐山分行还取得该基金覆盖的海绵城市示范建设项目的项目公司及社会资本方提供银行开户、项目结算、项目收益托收、项目融资、项目基金托管、项目资金托管等金融服务。该融资方式获得的资本将全部投资于迁安市海绵城市建设的相关项目中。全国首支海绵城市引导基金落地，为地方政府的“海绵城市建设”财政建设资金的解决开辟了一个新的途径。

三、PPP模式下社会资本的收益与补偿机制

“海绵城市”相关项目的收入一般由项目运营收益（使用者付费）、政府购买及财政补贴三部分构成。

理论研究表明，海绵城市收益存在明显的外部性，例如减少污染、补充地下水、地产升值、减少建设费用、增加就业等。因此“政府购买服务”是大部分“海绵城市”建设项目，尤其是建筑与小区低影响开发建设与改造工程、城市绿色道路建设与改造工程等非经营性项目主要收益来源。政府财政部门根据PPP项目协议约定，对照设定的绩效考核标准，按照“依效付费”的原则向项目公司按季度支付相关服务费，并根据运营维护期间的通货膨胀情况建立合理的价格调整机制，以应对未知的不可控制因素导致项目公司收益明显低于或高于预期的风险。

关于项目运营收益部分，雨水集蓄利用、多功能调蓄公园、生态停车场等项目可提供新增水资源供给量、门票、停车收益等；沙坑、河湖水系的雨水功能性景观提升及生态修复工程，虽然不具备使用者付费基础，但此类改造工程可带动周边地价升值，政府可通过土地出让金收入逐年偿还社会资本金，并与社会资本共享土地增值收益。社会资本除了上述收益，还可获得隐含收益。例如上文中提到的安县“海绵城市”建设项目，建设自来水厂设施、污水处理设施等水务工程，引水、供水、给水、污水、排水等地下管廊和管网工程，雨水管道、雨水储留设施等海绵城市雨水工程会直接影响项目公司母公司的管材业务收入，并对母公司净利润起到积极的影响。根据外文献研究，结合各项收益分别估算，低影响开发的总经济收益约为33元/立方米，还未考虑无法衡量的外部性收益，总的来看海绵城市收益相对可观。

四、从《指南》到实施，PPP模式参与“海绵城市”建设需要面对的问题

（一）地方政府缺乏规划和法规的配合

地方政府目前并没建立未来10-20年详细的城市总体规划，而海绵城市的建设必须以良好的城市规划为基础作出分层设计达到“弹性”的要求，还需要规划、建设、园林、环保、水务、水利、市政等多个政府管理部门之间的参与和协调。同时政府应该重点解决这些“海绵城市”项目是否与现行的水务法规、土地使用政策等出现冲突而无法实施的矛盾。

（二）政府与社会资本合作模式不明确，也没有相关的风险分担机制

海绵城市建设需要大量的资金投入，PPP 模式不是应该定位成简单的融资渠道，更不应变为地方政府转嫁责任和财政负担的途径。海绵城市建设具有很大的外部性，应该以政府为主导研究投资规模是否经济合理，建设和运营、成本核算是否清晰，以保证公共资本有明确收费标准、补贴政策以及退出机制。目前“海绵城市”处于概念阶段，欧美等发达国家的经验由于城市气候不同参考价值比较低，海绵城市建设的方案仍处于摸索状态。这其中面临的风险，政府并没有给出合理的分担机制。

五、Prince George's县改造LID基础设施的案例

Corvias集团的全资子公司Corvias Solutions与Prince George's县的环境部门签署了关于LID建设和运营PPP协议，合作模式为DBFO，合约期为三十年。Prince George's县的最终目标是将15000英亩的不透水表面通过添加46000雨水装置转化为吸收雨水的表面。目前项目处于第一阶段的开发和建设，包括Corvias Solutions公司三年内需要花费1亿美元对2000英亩区域的LID基础设施建设进行改造。收益机制采取使用者付费模式，即县政府对该区域的居民收取一定费用。Corvias Solutions选择将工程分给当地承包商这种形式，降低中小企业进入该行业壁垒，长期可以实现雨水改造系统的供需平衡。县政府也设立了有效的激励机制，如果Corvias Solutions能在预算内按时完成项目工程，将会获得额外2000英亩区域的雨水基础设施的改造权。该PPP模式旨在以长期公私合作的形式，形成节约的、有效的管理雨水全生命周期的系统。并且在规模经济的驱动下，政府可以节约12亿美元，相当于减少了40%的成本。这个案例从项目带来外部性收益和成本节约两方面介绍了政府采用PPP模式改造LID基础设施的优势，大大地缓解了政府的财政压力，同时刺激了经济的稳定发展。

附海绵城市政策一览表