农村土地流转涉及的重要法律问题及探索实务

新型城镇化建设既与农业现代化密切相关，又涉及到一系列体制机制的。长期以来实行城乡二元化的土地制度，在现行法律体制下，集体土地物权权能受到极大限制，在市场经济活动中处于“静态”，无法流动，无法体现其真正价值。近年来，对于农村土地流转制度的讨论从未间断，全国部分地区也进行了一系列的有益探索。成都市是全国首批统筹城乡综合配套试验区，从2003年就开始了城乡统筹探索，2008年启动农村产权制度，至2010年在全市范围内基本完成了农村产权的确权颁证。在此基础上，成都市又开展了一系列有关农村土地流转制度的探索。本文中，我们将从农村土地承包经营权规模流转、集体建设用地使用权流转及农村产权抵押融资问题三个方面，以成都市近年来的做法为例，对其中涉及的法律问题进行分析和讨论，以期为切实解决城镇化建设中涉及的土地问题提供一些思路。

一、农村土地承包经营权规模流转问题

新型城镇化与农业现代化是密不可分、相辅相成的。传统农业经营方式是在家庭承包经营制度之上形成的以家庭生产为主的小农兼业经济，具有小规模分散经营的特征。在传统农业经营方式之下，作为生产主体的农民欠缺应用的能力，又缺乏应用的动机，也缺乏应用的经济资本。这种小规模的农业生产方式严重制约了农业向现代化农业的转变，“三农”问题日益严重。解决“三农”问题、推进城乡一体化建设，需要大力推进现代农业的发展。现代农业是广泛应用现代科学技术、现代工业提供的生产资料和科学管理方法的社会化农业，是与传统农业相对的新型农业生产经营方式，具有科学化、规模化和产业化的特征。

由此可见，农业问题的根源并非在于土地承包经营制度本身，而是由于小农分散经营形式。土地承包经营制度是由《宪法》确定的农村基本经营制度，这种制度有效的维持和保障了农民的土地使用权，也在一定时期内为农村经济和社会的发展带来巨大的动力和成效。目前，问题的根源还是在于如何在继续保持承包经营权长期稳定的前提下，破除小农生产经营方式，大力推进现代化农业的发展进程，进一步加快城镇化进程，为新农村建设提供有力的产业支撑。

发展现代化农业有以下几种模式:一是外向型农业模式，即采取政策扶植龙头企业或者吸引外商投资，重点发展资金和技术密集型农产品生产;二是企业带动型的现代农业开发模式，就是由企业作为现代农业开发和经营主体，向农民租赁土地使用权，将大量的分散的土地纳入到企业的开发经营活动中去，是目前的一种主要模式；三是农业科技园模式，即由、集体经济组织、民营企业、农户等投资兴建农业科技园，按照企业化的方式进行运作，以此推动农业综合开发和现代农业建设进程。

上述第二种由企业向农民租赁土地使用权作为农业生产经营活动主体的做法是目前采用的较多的一种模式。对于此种模式同时也存在较多争议，即农民的承包地流转给企业进行集中经营之后，虽然承包权还属于农户，但实际的经营权已经不再属于农户，农民要么成为农业雇工从事农业生产，这可能会打消农民的生产积极性；要么成为“无业游民”，仅靠一点微薄的租金为生。另一方面，城市工商企业下乡租赁农民土地，在信息不对称、当地农户谈判能力弱、地方服务不到位的情况下，很容易侵害农户利益。

对此我们认为：

1．农村土地承包经营权的规模流转符合现行法律的规定，工商资本参与农业规模化经营本身不存在法律障碍。

（1）《物权法》第117条规定，用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。土地承包经营权是一种重要的用益物权，法律赋予了承包经营权人自主经营、自愿流转、获得收益的权利。尤其是在土地承包经营权经确权颁证以后，其产权权利的一个重要体现就是由农户自主决定是否流转、如何流转。因此，在符合平等自愿的前提下，允许工商企业租赁农户的承包地本身是符合法律规定的，也符合关于促进生产要素在城乡之间自由流动的要求。

（2）根据《农村土地承包法》的规定，允许在承包期限内将承包地出租给具有农业经营能力的其他单位或个人进行生产经营，允许发包方或其他中介组织在接受农户书面委托的前提下组织流转承包土地。这就表明了将土地承包经营权通过租赁方式对外规模流转本身并不违法，但重要的是如何在流转过程中保护农民的尊重农民的产权权利，保护农民的合法权益不受侵害，而并非对委托规模流转这种形式进行限制。

2．曾下文不鼓励工商资本下乡参与农业生产经营，对此政策精神在城乡一体化建设过程中应该得到正确认识。

2001年，出台了《中共关于做好农户承包地使用权流转工作通知》（中发[2001]18号）这一重要文件调整土地承包经营权的流转问题。其中对企事业单位和城镇居民租赁农户承包地进行了明确规定：“企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户承包地，隐患很多，甚至可能造成土地兼并，使农民成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定。为稳定农业，稳定农村，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。”

对此我们认为，出台该文件的目的一方面是为了稳定和完善土地承包关系，保护农户的土地承包经营权，避免和纠正违背农民意愿、损害农民利益的现象，避免农民丧失土地无生活保障；另一方面是为了避免地方或工商企业借规模流转之名圈占耕地或改变土地用途，造成流转土地的“非农化”和“非粮化”，甚至违法进行房地产开发建设。这些问题在城乡一体化的建设过程中应该得到正确认识：

（1）承包地是农民赖以生存的重要生产要素，农户依法获得的土地承包经营权受到法律保护。但农户在农业经营活动中同时又处于弱势地位，村集体、村委会借少数服从多数之名或其他理由强迫农户流转土地承包经营权的现象屡见不鲜。

但这是在流转过程中可能发生的侵权行为，而不是因为工商资本下乡参与农业经营的必然结果。对此应该解决的是如何规范流转程序，在流转过程中切实尊重和保护农民权益的问题，而非因为可能存在侵权行为而否定了工商资本通过规模流转参与农业经营的行为本身。

（2）在城乡二元体制下，农村产权权利同时又被赋予了身份属性和社会保障功能财产权利，农民没有其他的生活来源和保障。一旦将土地承包经营权对外流转，就可能面临丧失生活基本保障的风险。

但是，在城乡统筹建设过程中，农村产权被赋予的身份属性和社会保障功能将被逐步剥离，农民成为一种职业而不再是一种身份。2011年7月《社会保险法》正式生效，这表明已经在逐步建立另外一套社会保障体系来替代土地原有的社会保障功能。在此条件下，农民在将承包地流转之后，可以选择受聘成为在原有土地上从事生产劳作的雇工，或是进城从事其他工作。即使在没有生活来源的情形下，也可以通过社会保障解决生计问题。

（3）部分地方热衷于推进规模经营的目的是为了暗度陈仓，曲线解决日益突出的城市建设用地紧张问题。一些公司企业借助地方的招商引资政策，大肆圈占农民耕地，出现了土地流转价格过低，流转期限过长等情况，有的还违反土地用途管制规定，擅自改变用途，使流转的土地呈现“非农化”、“非粮化”等现象，危及粮食安全。

但是，避免土地违法行为的发生应当是行政监督管理层面解决的问题，并不能因为担心土地规模流转经营可能成为土地违法行为的借口而对其进行限制。一方面地方需要自觉自律，坚决不碰土地违法的红线；另一方面，相关行政部门要加强监督管理力度，对工商企业进行严格的资质审查、对项目的实施持续进行监督管理，一旦发现土地违法行为，或接到相关举报，要立即查处，有效避免土地违法行为，保证土地规模经营的良性运行。

综上所述，工商资本通过承包地的规模流转，发展集中连片的农业生产经营，从法律上来说不具有任何阻碍，从实践上来讲也是有利于现代化农业的建设，不应当因为可能侵害农民权益，可能引发土地违法行为，而对该种模式的土地规模经营进行限制。关键在于如何规范流转的程序，在流转过程中尊重农户的自主权利；并建立起一套行之有效的农村社会保障机制，将土地财产权利的社会保障性质剥离开来；加强对工商资本参与土地规模流转农业经营项目的监督管理，防止土地违法行为的发生。

3．成都市采用业主租赁经营模式发展土地适度规模经营的做法具有合法性、规范性和保障性。

成都市在深化农村产权制度、对农村土地承包经营权进行确权颁证的基础上，探索了多种方式的土地流转长效机制，包括土地股份合作社经营模式、土地股份公司经营模式、家庭适度规模经营模式、“土地银行”经营模式、业主租赁经营模式、“大园区+小业主”经营模式和“两股一改”经营模式等。其中，由工商企业为主导进行投资开发的“业主租赁经营模式”是被广泛采用的一种模式，例如金堂县紫色作物产业示范园、郫县安德镇川菜产业园、都江堰德宏农业发展有限公司等都采取了这种模式。

我们认为这种模式具有合法性、规范性和保障性。

（1）土地规模流转行为本身是合法的，关键是农民的权益能否得到尊重和保证，其中会不会出现侵权现象，流转程序是否规范。成都市在农村产权制度阶段完成了土地承包经营权的确权颁证，农户具有产权保障的基础。凭借权利证书，农户有权自主决定是否参与流转，基本杜绝了强迫流转的现象。此外，在土地规模流转这类涉及村民基本权利的问题上，成都市要求严格规范程序，包括组织农户就土地流转的相关事宜召开村民（代表）会议进行商议、由农户向村集体出具土地流转的授权委托书、对土地流转的相关问题进行公示等等。在透明、公开的程序之下，基本保证了农民的权益不受侵害。满足了上述条件，土地规模流转的行为能够确保合法性和规范性。

（2）成都市统一了城乡户籍，实现城乡居民的自由迁徙，为农民持证进城就业提供条件；统一城乡社会保险制度和低保标准，为农民提供了有效的社会保障。2010年11月，成都市出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，以统一城乡户籍为基础，建立了一整套统一的城乡公共服务保障体系。一方面打破了户籍制度的制约，允许农民持证进城就业，即农民在流转土地后，可以自由选择受雇于业主继续进行农业耕作获得报酬，或进城自行谋职工作，从一定程度上剥离了农民对于土地赖以生存的依附；另一方面，建立了城乡统一的社会保险制度和统一的低保标准，这也从一定程度上剥离了土地的社会保障功能，解决了农民流转土地之后的生计和社会保障问题。

此外，对于农民流转土地之后，可能影响进行农业生产积极性的问题，我们认为这是业主在生产组织管理层面应当解决的问题，而并非要因此就不鼓励规模化农业生产。参照现有的企业管理制度，建立起一套完善的员工激励机制；或根据农村的实际情况，组建专业社团，组织农民学习生产知识，并在企业和农民之间起到搭建起沟通的桥梁，都能够从一定程度上解决此问题。后一种组建社团的方法，在成都市新津县兴义镇现代有机农场建设项目中已经得以开展，并取得了良好的效果。

二、集体建设用地使用权的流转问题

城镇化建设的一个关键问题是土地问题，这既关系到资源利用与产业发展的相互协调，又关系到集体资产的有效盘活及城乡土地市场的建设。任何产业的发展都需要足够资金的支持，包括农业的生产经营，同样需要足够的资本。在目前的体制之下，农业生产的资金来源主要有两个方面，一是支持，投入；二是依靠社会资本进行投资。但是这两个来源对于农民集体和农民个人来说都是外界的投入，是一种被动的获取，具有不确定性。集体和农民个人自身没有足够的资本自行从事农业开发经营或用于改善生活环境，但这并不是说集体和农民个人没有财产，相反，由于的所有制基础是全民所有制和集体所有制，农民集体和农民个人拥有较为丰富的资源和财产，其中土地和房屋就是最有价值的不动产。但在现有城乡二元结构和现行法律制度之下，集体土地所有权权能存在缺陷，集体土地使用权无法自由流转，造成了农村集体土地所有权同城市国有土地所有权“同名不同权”，阻碍了城乡一体的土地要素市场形成，阻碍了农村资产向资本的有效转化。

对此我们认为：

1．法律对集体建设用地使用权的流转进行限制，其立法本意在于保护城乡二元化的社会经济体制之下的集体资产和农民资产。

根据土地管理法第63条之规定，集体土地使用权除因乡镇企业破产致使建设用地发生转移的以外，不得流转用于非农建设；第62条同时规定宅基地使用权流转后不得再申请宅基地。

实行经济制度的基础是生产资料的公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。农民集体的财产归集体所有，由集体实行自治管理。其中，土地是农民集体最有价值的资产，也是农民赖以生存的生产资料，其不仅是一种财产权利，更重要的是承载了对农民的生存保障作用，供农民居住、生活，进行自治管理，从事生产劳作，尤其是宅基地，一旦对外流转了，农民就可能面临流离失所的风险。并且在城乡二元化的户籍制度之下，农民迁往城市居住生活本身就面临种种限制，农民要生活、要获得收益，只能依赖于自身本身所有的土地。另一方面，流转本身是一种市场行为，流转主体应当承担因此市场行为而可能带来的种种风险，而在城乡二元体制之下，城乡统一的用地市场未能建立，农民集体也无法承担相应的市场风险。

从法律属性上来看，土地使用权是一种财产权利，属于用益物权，其权利人应当享有占有、使用和收益的权利，《土地管理法》第二条也明确规定：“土地使用权可以流转”。但恰恰又是《土地管理法》对集体建设用地使用权的权能进行了限制，集体建设用地使用权并不能自由流转，这与《物权法》对用益物权的权能规定相矛盾。但《物权法》对集体建设用地的规定却是参照《土地管理法》的规定。《土地管理法》是基于城乡二元体制、农民除了土地之外没有其他生活保障和来源的前提下制定的，相关的条款规定不仅限制了集体建设用地使用权这种财产权利的权能，同时也制约了城乡一体化建设用地市场的构建，阻碍了农村资产的有效盘活。

2010年“一号”文件中明确要求开展农村土地管理制度试点，加快修改土地管理法。这表明虽然《土地管理法》作为法律其效力是依然存在的，但由于法律本身具有滞后性，其内容明显已滞后于现在对于城乡统筹建设发展的总体要求，需要通过修改法律来保证的顺利进行。

2．按照近年来政策精神，集体经营性建设用地可以有条件的进行流转，但缺乏具体的实施操作办法和交易平台。

尽管《土地管理法》中概括性的规定了农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是按照近年来中共、国务院以及国土资源部出台的政策文件，如2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）、2008年《中共关于推进农村发展若干重大问题的决定》，依法取得的集体经营性建设用地在符合规划的前提下可以进行流转，但不得用于房地产开发、高尔夫球场建设和其他法律法规禁止的用途。

有条件的放开集体建设用地使用权的流转对于建立城乡统一的建设用地市场的要求已经迈出了一大步，但是其中仍然存在一些问题，即由于没有相应配套的规范，集体经营性建设用地流转在操作层面仍然存在问题。由谁管、怎么管、怎么实施，都没有进行明确。而之所以没有制定相应的配套文件，是由于没有上位法的依据，即在《土地管理法》没有修改的前提下，无法制定相应的配套文件，只能由各个试点区域自行制定规则，自行摸索。

3．法律和相关政策法规明令禁止宅基地向城镇居民流转，是为了保护农民基本的居住权利，但同时也阻碍了农村资产的有效盘活。

虽然《土地管理法》中并未明确规定宅基地使用权是否可以流转，只规定宅基地使用权转让后不得再申请宅基地，但国务院、国土资源部多次发文明确表示禁止宅基地使用权向城镇居民流转，即不允许城镇居民购置宅基地；且宅基地使用权流转后不得再申请宅基地。（《土地管理法》第62条、1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》国办发〔1999〕39号、2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》国土资发[2004]234号）。

政策法规做这样的规定，其目的在于保护农民的基本居住权利。前文已述，在城乡分割的二元户籍制度之下，农民到城镇居住、就业，乃至受教育等相关权利都受到一定制约，而农村也尚未建立起完善的社会保障体系，农民乃以生存的就是集体所有的土地。宅基地是供农民家庭修建住宅所用的，是农民获得稳定生活最基本、最重要的资产。一旦失去了宅基地和房屋，农民乃至其整个家庭都可能将失去家园，最终流离失所，成为社会的不稳定因素。

在现行法律体制下，宅基地使用权的流转本身也面临种种阻碍：

（1）宅基地使用权的取得本身具有身份性、无偿性和福利性和无期限性。宅基地是集体经济组织成员基于其成员身份，通过向集体申请而无偿获得的，相较于国有建设用地来说，本身具有无偿性、身份性、福利性和无期限性等的特点。较之一般情况下需通过缴纳出让金才能取得、并具有使用期限的国有建设用地使用权来讲，宅基地使用权是一种不完全的用益物权，不具备身份条件的主体，即本集体经济组织之外的人员无法取得宅基地使用权。

（2）正是由于宅基地使用权具有身份性和福利性，其进入流转市场存在重重障碍。要成为能够进入市场进行自由流转的生产要素，首先必须是与身份属性相剥离的完全财产权利，其次权利主体应当具备承担市场风险的能力。但在现有的城乡二元化的经济体制之下，受现行法律法规的制约，宅基地使用权要实现自由流转，存在重重障碍。

我们认为，根据“房随地走”的原则，宅基地使用权的流转限制也制约了农村房屋的自由流转。而房屋和宅基地使用权作为农民最有价值的不动产，如果不能进入市场自由流转，一方面难以转化为有效资本发展农业经济，另一方面，由于农民大批进城务工而在农村留下越来越多的空置房也造成了巨大的资源浪费。

要破除现有的城乡二元结构，形成城乡一体化经济社会发展格局，就必须剥离附着在农村资产之上的农业户籍身份和特殊保护制度，让农村资产能够得以盘活进入城乡一体化的流转市场，最大限度发掘其资产价值，从而转化为有效资本，进而促进农村经济的快速发展。在现行政策法律体制下，房屋和宅基地作为农户所有的最有价值的不动产，却尚不能实现自由流转，无法实现货币化、市场化，阻碍了农村生产要素的有效盘活，阻碍了城乡统一的用地市场的建立。

4．成都市正在进行的集体建设用地使用权流转探索虽然一定程度上突破了现行政策法规规定，但这种探索与城乡一体化的建设要求相一致，与的政策精神相一致，并具有可行性和保障性。

（1）成都市的集体建设用地使用权流转探索是在确权颁证的前提下进行的。通过对集体建设用地使用权（宅基地使用权）的确权颁证，明晰了产权权利，为建设用地使用权在流转中的权利保护奠定了基础，并提供了依据。

（2）相关政策精神已经认可了集体经营性建设用地在符合规划的前提下进行流转的做法，但并未制定具体的实施办法。成都市根据自身的具体情况，结合前一阶段农村产权制度的成果，制定了具体的集体建设用地使用权流转交易办法，并构建了集体建设用地的流转平台和一系列保障措施，为集体建设用地使用权的流转实施提供了可行性，并使之具有规范性。

（3）成都市逐步推动农村房屋、农村宅基地使用权自由流转的做法，从一定上突破了现有政策法规的规定，但成都市同时也建立了一整套保障体系和配套措施来为探索保驾护航：

一是建立了城乡统一的户籍制度，使城乡之间不再具有居民和农民的差别，农民只是一种职业，而不是身份。因此，尽管相关政策规定“城镇居民”不得购买农村房屋，不得购置宅基地，但这是基于户籍差别的一种规定。在消除了户籍制度差异的前提下，成都市已经不存在城镇居民和农民的户籍差别，因此也就不存在与政策规定形成抵触。

二是建立了城乡之间自由迁徙制度。农民可以自主选择对外流转宅基地和房屋，在获得流转收益之后，农民可以到城市购置房屋居住。

三是试点开展农村土地承包经营权长久不变和集体资产改制。在实施土地承包经营权长久不变之后，农民的集体经济组织成员身份得以固化，只要没有将土地承包经营权转让给他人，解除承包关系，即使农民搬迁进城居住，也享有相应的产权权利；另一方面，经过集体资产改制，未确权到户的集体资产都折股量化到户，农民可以持股进城，并继续享有集体经济组织的股份分红和其他利益分配。因此农民并不因为迁徙到城市居住而失去原有的产权权利，生活依然能够得到保障。

四是建立了城乡统一的社会保障制度。这从一定程度上将土地的社会保障功能剥离开来，农民在流转宅基地和房屋及其他产权权利之后，即使没有生活来源，也可以获得其他的社会基本保障。

真正要建立城乡统一的建设用地市场，使集体建设用地使用权的流转具有可行性和规范性，首先必须要对现在的《土地管理法》的部分条款进行修改，使之打破城乡二元体制的桎梏，符合城乡一体化建设要求。2013年年初，不断有媒体报道国土资源部起草制定有关集体经营性建设用地流转管理规定的消息，我们亦期待在新型城镇化建设这一战略方针的指导下，有关集体建设用地的流转能够真正得以正名和规范。

三、农村产权抵押融资问题

土地是农村集体最有价值的资产。在现行法律中，对耕地、宅基地的抵押担保行为都是明文禁止的。《物权法》第184条明确规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用于抵押，《担保法》第37条也做了相同的规定。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也明确规定：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。”然而近年来，随着统筹城乡发展发展的不断深入，农村发展对新型农村金融体制的构建提出了新的要求，现有的农村产权抵押担保制度已明显滞后于农村建设发展的新要求。

对此我们认为:

1．禁止以农村产权权利进行抵押融资是基于城乡二元体制下农民没有其他的生活保障，抵押权的实现可能导致农民失地、失房，造成社会不稳定因素。

按照法律规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，而农民住宅房屋作为宅基地上不可分割的附作物，其抵押也因宅基地使用权不可抵押而受到限制。

之所以制约以相关农村产权权利进行抵押担保，是因为在现有城乡二元化体制之下，农村承包地、宅基地等资产对于农民而言不仅仅是财产权利，更重要的是还具备了社会保障功能，是农民赖以生产生活的重要生产资料。立法者认为用宅基地使用权、土地承包经营权等权利的抵押会加大农民失地、失房的风险，孕育了很多潜在的社会风险。为了保障农民的基本生存，应禁止土地承包经营权和宅基地使用权的抵押。

事实上有关农村产权抵押担保的问题一直争论不断。在《物权法》起草过程中，对于是否放开农村土地承包经营权、宅基地使用权等抵押以解决农民融资难的问题，一直存在很大争议。对此，全国人大法律委员会反复研究认为，考虑到目前农村社会保障体系尚未全面建立，农村土地承包经营权、宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，放开抵押的条件尚不成熟，因此《物权法》沿用了之前《担保法》的规定，仍然禁止耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权抵押。

我们的看法是，土地的资产抵押融资功能被禁锢，就意味着农民无法通过土地获得经营发展的资金，制约了市场在农村资源配置中的基础性作用，不利于新型农村金融体系的建立和统筹城乡的建设发展。

2．成都市对农村产权进行的抵押融资探索虽然与现行法律层面可能不被认可，但其路径符合农村金融制度的政策精神，并且具备了应有的规范性和保障性。

成都市的试点探索虽然与现行法律有所抵触，并且在抵押权实现时具有一定的法律风险，但是成都市在探索过程中坚持市场化运作和政策引导相结合的原则，以保障农村居民基本生产生活条件、维护金融机构合法权益为前提，坚持循序渐进和风险可控，该探索应当是得到肯定的。

（1）的十七届三中全会明确提出立现代农村金融制度，扩大农村有效担保物范围，因此成都市对于农村产权抵押融资的试点探索与的政策精神是一致的。

（2）成都市的农村产权抵押融资试点探索是在农村产权制度基本完成、农村产权权利得以明确和固化、城乡统一的户籍制度和社会保障制度得以基本建立的基础上开展的，是促进农村生产要素自由流转工作中的一个重点环节。经过前期的举措，农村资产的身份属性和社会保障功能已经基本得以剥离，而新的农村社会保障体系也在建立之中。因此即使在抵押权实现之后，农民所面临的失地、失房风险也从其他层面得到了化解。

（3）成都市为农村产权抵押融资拟定了相应的规范文件，建立了配套保障体系。

成都市制定出台了《成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法(试行)》、《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法(试行)》、《成都市农村房屋抵押融资管理办法（试行）》规范文件，规定合法取得、产权明晰的集体建设用地使用权、农村房屋所有权和农村土地承包经营权才能向金融机构进行抵押贷款，且必须取得集体经济组织的同意，符合相应的程序管理。

成都市还正在逐步建立和完善农村产权价值评估机制、农村产权流转体系、农村产权抵押贷款风险分担机制、农村金融市场体系和农户和规模经营业主的征信管理体系等配套措施。此外，还建立担保机制，即由为农户的抵押融资行为提供担保，以降低抵押权人的法律风险。

同时应当看到，抵押权的设置和抵押权的实现是一种法律行为，在法律尚无依据的前提下，该行为始终具有一定的法律风险，具体表现在抵押合同可能得不到法律认可，抵押权的实现也可能面临无法操作的问题。为了有效推进，成都市目前采取了担保的方式，即由成立农村产权抵押融资专项担保基金，为抵押融资行为提供担保。一旦产生法律问题导致抵押权无法实现，就由来承担债务的偿还。这虽然从一定程度上推进了的进行，但如果长期实施，也会加大的负担，增加的法律风险。要真正建立起一套可以长效运行的农村产权抵押担保制度，首先还是应当从法律层面对其进行认可并进行规范，使之具有合法性和可操作性。