国有土地出让法律关系中的若干实务问题

国有土地出让法律关系中的若干实务问题以某市国土资源局与A房地产有限公司国有土地使用权纠纷案件为视角

案情

2005年7月，某市国土资源局向社会发布某土挂牌(2005)05号《关于2005年第5次挂牌出让国有土地使用权的公告》(以下简称《公告》)，向全社会公示宗地2005挂-10号地块(即以下所述A地块)挂牌出让条件。《公告》称“2005挂-10号地块地面物含人员的拆迁安置工作由某市土地发展中心实施”。

2005年林某摘牌竞得该地块国有土地使用权。2005年9月，某市国土局与林某签订某地合(2005)112号《国有土地使用权出让合同》(以下简称《合同》)。《合同》第十三条约定：“受让人需就地(为主)提供安置房建筑面积4万平方米，其中必须提供就近现房100套……安置房按1650元/平方米计价;┄…嗣后，林某以该地块发起设立A房地产有限公司，并在2005挂-10号地块开发了B房地产项目。其间，A房地产有限公司向某市土地发展中心提供23418.03㎡安置房，2007年1月，某市土地发展中心向某市城市房屋拆迁管理办公室出具某地中函(2007)104号《关于原A土地出让拆迁安置情况的函》，告知地块拆迁工作已基本结束，建议在预留6套安置房的前提下“其余房源建议批转市房地产交易登记中心办理商品房预售手续”。某市城市房屋拆迁管理办公室于2007年2月向被A房地产有限公司发出某房拆管办(2007)016号《关于要求出具安置情况有关问题的函复》，表示“A项目不再作为拆迁安置用房。据此，你司可按规定向相关部门申办有关手续”，同意A房地产有限公司以此作为向市房地产交易中心申办初始登记的文件资料。2010年12月某市国土资源局向某仲裁委员会提起仲裁请求，请求裁决A公司向其提供单价为1650元/平方米、建筑面积为17648.17平方米的安置房，或承担126110000元的损失赔偿款。

问题的提出

1、案例中，A公司并非国有土地使用权出让合同签订主体，为什么能够成为争议解决程序中的一方的适格当事人?

2、案例中，某市国土局的请求权基础是什么?为什么国有土地使用权出让合同中出现了关于安置房购置事项的权利义务约定，该约定性质上归属于何种法律关系?

3、案例中，根据《合同》第十三条约定的关于A公司有义务按1650元/㎡单价向国土资源局提供建筑面积4万平方米安置房的约定，A公司在案例所述情形下，是否应承担违约责任?

4、如果《合同》草拟过程中存在表达错误，是严格按照合同的文字表述确定双方的权利义务，还是谨慎地探求当事人对合同条款的真实意思?

5、国有土地使用权出让合同的履行过程中，应注意什么?

一、关于国有土地使用权出让法律关系中权利义务主体的相关问题(一)国有土地使用权合同的履行过程中，权利义务主体的确定

权利义务主体的确定不仅涉及向谁履行合同义务，谁有权享有合同权利，谁有权对合同履行的相关事项作出意思表示，还涉及纠纷解决机制中谁是适格当事人等重大事项。

《合同法》第八条规定“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”该规定就是大家非常熟悉的合同法关于合同相对性原理的规定。该规定明确了合同仅约束合同当事人，对第三人不发生约束力。作为法律关系的权利主体才有权利向同一法律关系的义务主体主张权利。案例中《国有土地使用权出让合同》签订主体为出让人某市国土局与受让人林某，而其后林某与他人发起设立成立A房地产公司，并由该公司实际获取该地块国有土地使用权，具体实施房地产开发业务。这种操作模式是房地产开发的常见模式。从相关机关及企事业单位与A公司的往来函件，可以看出相关机关、企事业单位对A公司履行《国有土地使用权出让合同》项下合同义务是认可的。然而，在司法实践中曾确有诉讼主体对该种情形下(由某主体签订土地使用权，在以此成立房地产开发项目公司)，房地产项目公司在诉讼中是否适格当事人提出异议。因此，有必要从法律上厘清纠纷主体之间的法律关系的性质。

根据《最高人民法院关于适用<公司法>若干问题的规定(三)》第二条关于“发起人为设立公司以自己名义对外签订合同，合同相对人对前款规定的合同责任的人民法院应予支持。公司成立后对前款规定的合同予以确认，或者已经实际享有合同权利或者履行合同义务，合同相对人请求公司承担合同的权利义务的，人民法院应予支持。”，这种操作模式在法律上应视为权利义务的概括转移。因而，实践中房地产开发企业应该注意收集与相关机关、企事业单位之间的往来信函，作为证明国土资源管理部门等机关对国有土地使用权合同项下权利义务概括转移予以认可的依据。

(二)实践中《国有土地使用权出让合同》内容中可能存在其他不同性质的法律关系，引发出权利义务主体的确认问题

案例中《国有土地使用权出让合同》第十三条约定：“受让人需就地(为主)提供安置房建筑面积4万平方米，其中必须提供就近现房100套……安置房按1650元/平方米计价;……，”从该约定内容看，国有土地使用权出让一方为某市国有资源局，A公司似乎有向某市国土资源局履行提供建筑面积4万平方米安置房的合同义务。虽然，某市土地发展中心于2007年1月出具了不再向A公司购买剩余房源的文件，但由于某市土地发展中心不是合同相对人，其意思表示似乎不能够产生变更合同权利义务的法律效果。

我们注意到尽管国有土地使用权出让合同性质上属于行政合同还是民事合同尚有争议，但毫无疑问的是国有土地使用权出让法律关系本身是与机关的法定权力是密不可分的，应该根据相关机关、事业单位的相关职能分工安排等，作为确定法律关系的性质以及法律关系的主体的参考依据。

上个世纪九十年代，对国有土地使用权出让体制的，各地纷纷组建土地收储机构，负责土地征收中的拆迁安置、补偿，甚至挂牌、拍卖等工作。某些地方国土资源管理部门在国有土地使用权出让事务中职权不断限缩，常常仅仅负责签订国有土地使用权出让合同，收取出让金等等。与此同时，地方出于不同政策需要，常常在国有土地使用权拍卖、挂牌公告中，设置关于拆迁安置等方面的前置条件。虽然，国土资源部一再发出通知，禁止土地管理部门设立类似前置条件，但相应通知作为部门规章或规范性文件，效力层级较低，不能作为认定合同效力的依据。

本案涉及的合同名为土地使用权出让合同，实际上该合同第十三条约定的内容包含有安置房买卖法律关系的条款。由于某市国土局仅有签订土地使用权出让合同的法定职能，没有安置房买卖的权限，也就当然无权委托第三人履行安置房买卖合同。根据某市职能安排安置拆迁职能由某市土地发展中心承担。挂牌公告也明确体现“宗地2005挂-10地块，其地面物含人员的拆迁安置工作由某市土地发展中心负责实施。”

2005年某市土地发展中心根据市土地管理委员会相关纪要精神，多次向市国土局发出函件，要求在《出让合同》中设置针对“A地块”安置使用的安置房买卖条款，约定安置房买卖价款。2005年7月，某市国土局于发布R土挂(2005)05号《关于2005年第5次挂牌出让国有土地使用权的公告》，称：“该地块竞得者就地(为主)提供安置房面积40000㎡，其中必须提供就近现房100套(建筑面积10000㎡)，安置房户型及安置方案应取得地块所在地镇的同意。

可见，某市土地发展中心才是安置房买卖法律关系的实际买受人。但是，接踵而来的问题是：在案例中的《国有土地使用权出让合同》中，某市土地发展中心的法律地位如何?由于安置房买卖是通过土地收储机构根据其工作需要提出的要约，而国土资源管理部门因行政职能，不再承担拆迁安置工作，因而，案例中某市国土资源管理部门是受某市土地管理中心委托，在挂牌公告及《国有土地使用权出让合同》中增设安置房买卖法律关系的合同条款。根据《合同法》第四百零二条“受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人。”的规定，A公司只要是在订立合同时明知二者之间的委托法律关系，就可以直接向某市土地发展中心履行相应义务。与此相对应，某市土地发展中心发出的不再需要A公司继续提供剩余安置房源的文件能够发生变更安置房买卖合同条款的法律效力。

(三)确认法律关系中权利义务的主体，有益于厘清合同权利义务的享有及履行的情况

案例中，《国有土地使用权出让合同》第十九条设置了限制安置房用地抵押的约定。根据该条款设置拆迁主管部门及市土地发展中心对拆迁安置房买卖合同履行实施监控。未得到拆迁主管部门的批准，市房地产交易中心不予办理监控地块的房屋初始登记手续。在实施产权调换与货币安置相结合的拆迁方案过程中，某市土地发展中心获得A房地产公司提供的23418.03㎡安置房后，认为拆迁工作基本完成，不再需要剩余房源。2007年1月18日，某市土地中心向某市城市房屋拆迁管理办公室出具R地中函(2007)104号《关于原“A地块”土地出让拆迁安置情况的函》，告知地块拆迁工作已基本结束，建议在预留6套安置房的前提下“其余房源建议批转市房地产交易登记中心办理商品房预售手续”，同时受某市土地发展中心委托履行合同的某拆迁工程处在A房地产公司的报告上盖章确认上述事实。市城市房屋拆迁管理办公室于2007年2月5日向A房地产公司发出《关于要求出具安置情况有关问题的函复》，表示“A地块项目不再作为拆迁安置用房。据此，你司可按规定向相关部门申办有关手续”，同意A房地产公司以此作为向市房地产交易中心申办初始登记的文件资料。可见，A房地产公司在向某市土地中心提供23418.03㎡安置房后，不存在违约情形。

可见确定了相应法律关系的权利义务主体，就能够明确权利的承受主体，与义务的履行主体，也就对明确合同权利义务的履行情况有了相应明确的标准。实践中，许多商业主体由于各方面原因对确认权利义务主体的意思不强。具体表现在：应由子公司对接受货物的确认书面文件，由母公司出具或由关联公司出具;代为履行的债务未得到代为履行人的确认等等。这种现象屡见不鲜，给将来可能的维权造成巨大障碍，应在法律实务中给予充分关注。

二、国有土地使用权出让合同纠纷中，争议条款的理解

(一)国有土地使用权出让合同履行过程中，相关文件的收集及分析是还原事实的关键环节

国有土地使用权出让相关事项中会涉及大量的规范性文件、与开发企业之间的往来文件等。相关文件的收集有益于厘清争议事项中的实质问题。由于A公司经营管理规范，文档健全，收集了大量某市房管局、财政局、土地发展中心、国土局、开发地块所在地参与拆迁工作的镇的文件原件或复印件，对争议的理解起到了决定性的作用。根据某市国有土地征收的内部规定，通常由被征收地块所在地乡镇人民配合土地发展中心、房地产管理部门、拆迁单位对拆迁地块进行摸底，并在摸底基础上会商、拟定拆迁安置方案。其后由土地发展中心向某市财政局提交拆迁安置方案，由某市财政局审核拆迁费用及拆迁方案。嗣后，某市人民批准国有土地使用权征收、出让方案，责成各职能部门具体实施。本案的具体实施过程中，开发企业提供了相应安置房源后，拆迁主管部门即某市房地产管理局及市土地发展中心对拆迁安置房源，实施监控。未得到拆迁主管部门的批准，市房地产交易中心不予办理相应房屋(指A公司提供的安置房源)初始登记手续。在此基础上，我们将通过审视相关文件还原事实的本来面目。

首先，从某市财政局对“A地块”地块拆迁安置费用的审核文件可以看出《出让合同》中约定的“安置房面积40000㎡”是在对“A地块”拆迁安置摸底的基础上预估的安置房供应面积最高需要额。案例中争议地块——2005挂-10号地块(即A地块)位于某镇人民区划，挂牌拍卖公告及各相关机关等对安置房买卖的表述均针对此地块。2004年12月2日，某市房地产管理局根据市土地发展中心的初核意见和市土地中心委托的某拆迁工程处提供的有关A地块摸底数据向市财政局出具的R房拆(2004)357号《关于“A地块”拆迁安置费用审核的意见》中拟定“拆迁总费用为6521.07万元，就地安置面积约为41201㎡”“安置建安费用：6798.13万元，就地安置面积为41201㎡ ”。该意见于2004年12月24日得到某市财政局的批准，该局出具R财综(2004)2031号《某市财政局关于“A地块”拆迁安置费用审核的复函》明确该地块拆迁费用应以6415.74万元为上限控制，按实结算。上述文件中的上限金额6415万元与摸底的41201㎡是相对应的，该金额包含购买安置房的对价和货币安置的金额与其他费用。《挂牌公告》和《出让合同》中宗地2005挂-10号地块“安置户型及安置方案应取得某镇的认可”的表述，可以辅助证明《出让合同》中约定的“安置房面积40000㎡”是在对“A地块”拆迁安置摸底摸底的基础上预估的安置房供应面积最高需要额，因为，“A地块”位于新店镇，拆迁工作需要当地镇的支持与配合。

其次，市土地中心出具的文件进一步证实《出让合同》中约定的“安置房面积40000㎡”是针对“A地块”拆迁安置摸底得出的安置房供应面积最高额。2005年1月5日，市土地中心发给市国土局《关于原“A地块”挂牌出让情况的汇报》中提到“市房管局和市财政局对该地块的拆迁安置总费用已进行审核，审核总费用为6415万元，实行上限控制、按实结算;就地安置地面积为41201㎡。”。根据该文件结合财政拨款专款专用的规定，进一步辅助证实《出让合同》中约定的“安置房面积40000㎡”是针对“A地块”拆迁安置摸底结果得出的最高额安置房供应面积。

再次，上述文件中的上限金额6415万元包含购买安置房的对价和货币安置的金额与其他费用，证明《国有土地使用权出让合同》中的40000㎡安置房应根据实际拆迁安置的具体情况调减。R房拆(2004)357号《关于“A地块”拆迁安置费用审核的意见》和R财综(2004)2031号《某市财政局关于“A地块”拆迁安置费用审核的复函》两个文件体现了“A地块”拆迁安置费用6415万元与40000㎡的具体关系。文中，拆迁安置总费用=安置房建安费用-回收安置款+给拆迁户的各项补偿费+拆迁费用。上述费用都是以40000㎡为基数计算的。可见，财政审核是以全部拆迁户实行产权调换为设想进行的。

根据“上限控制，按实结算”的审核意见以及财政部门拨款专款专用的规定，如果市土地中心将6415万元全部用于购置40000㎡安置房，就没有钱用于货币安置，也就几乎没有必要进行货币安置。如果全部金额用于货币安置，市土地发展中心就没有钱购置安置房。

当我们整体系统地解读相关文件就可以得出结论——《出让合同》中“受让人需就地(为主)提供安置房面积40000㎡”的约定应理解为具体购买的安置房总面积数暂定为40000㎡，具体购买量根据A地块拆迁安置的对象对安置方式的选择以及拆迁安置的上限控制，予以调整。如果不能全面收集相关文件、往来信函等，就不能全面还原交易模式、交易惯例，更不能全面还原事实的本来面目。

(二)《国有土地使用权出让合同》争议条款解释的真意探寻

根据《合同法》第八条的规定“依法成立的合同，对当事人具有法律效力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同”该规定明确了意思自治的前提下，裁决者无权视合同的客观明文约定于不顾，主观臆测当事人的真实意思。但是，由于合同签订中，可能由于签约各方对专业术语的把握能力、表达能力的差异以及文字疏漏，形成歧义甚至相反意思的表示。对此，争议解决过程中，是拘泥于文字内容的直观描述还是谨慎地发现合同条款的真实意思表示，不仅关系到合同当事人的合法利益是否能够得到保障，更关系到正常的市场秩序是否能够得以维护和维持。《合同法》第一百二十五条规定“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。” 案例中的各种文件、往来信函充分展示了争议中的土地使用权出让法律关系及安置房买卖法律关系的内在联系，以及运作模式。又通过运作模式与文件、信函的联系，展现了合同相对人及合同相对人所欲表达的真实意思表示。众所周知，商事法律所提倡的价值观应该是鼓励诚实守信的价值观。商行为人依据正常的商业交易行为规则，并以符合合同目的的行为方式，实施的商业行为，应该得到以诚实信用作为其基本原则的法律的保护。这种价值观在合同的真实意思表示的探寻过程中应得到充分的尊重。

三、《国有土地使用权出让合同》履行过程中，应及时签订补充协议，明确对权利义务的调整

结合案例，我们可以获得这样的结论：如果A房地产公司能够在《国有土地使用权出让合同》履行过程中要求由相关主体出具相应确认文件可能相对降低发生纠纷的概率。表面上看，《国有土地使用权出让合同》的履行似乎不是一件很复杂的事，实际上由于大量的国有土地使用权交易模式是现状交付，因而存在的问题五花八门，形态各异。

根据《城市房地产管理法》第二十六条规定“ 以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;但是，因不可抗力或者、有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”根据《国有土地使用权出让合同》格式文本，逾期缴交土地出让金不仅将面临巨额滞纳金及土地使用权被收回的法律后果。因此，如开发企业欲主张先履行抗辩权，有义务证明国有土地使用权出让方存在先行债务未履行的情形。

如某市挂牌出让某国有土地使用权，合同约定现状交付。然而，该地块有几片墓地拆迁问题仅凭开发企业的一己之力难以解决。为此，开发企业多次找当地协商，谋求解决墓地拆迁问题。2007年7月某市人民召集利益各方及基础组织开协调会，并根据协调结果出具(2007)某号专题会议纪要《某市人民关于协调某地块建设有关问题现场办公会议纪要》。纪要第三条“关于岛上现有坟墓的搬迁问题”中称“同意村提出的对现有老坟墓安置的意见，先将遗骨装盒(或送火化)后，再择点安放。会后镇要牵头，尽快与村共同制定出台具体安置方案，并实施。”，该表述确认坟墓拆迁问题由镇牵头制定安置方案，但未能将坟墓拆迁义务由地方承担的意思表示明确表达。对此，开发企业认为坟墓拆迁义务应由承担，并以此为由要求行使先履行抗辩权，缓交土地出让金。在此情形下，坟墓拆迁是否是国有土地使用权出让方的先履行义务可能会成为争议焦点。因此，《国有土地使用权出让合同》履行过程中，相关补充协议、备忘录等均可能成为争议判断的重要依据，应及时把握时机巩固谈判成果。这个案例中，争议的发生就是因为原主要领导调离后，后任主要领导拒绝承认原协商结果导致。

四、签订《国有土地使用权出让合同》及其补充协议应注意的相关事项

通过前述论证，可以清晰地发现本案纠纷源于原《国有土地使用权出让合同》草拟的疏忽。《合同》第十三条约定：“受让人需就地(为主)提供安置房建筑面积4万平方米，其中必须提供就近现房100套……安置房按1650元/平方米计价;……，在该条款中表述“受让人需就地(为主)提供安置房建筑面积4万平方米”，然而，按照拆迁安置方案，安置房的购买数量是根据安置方案的具体实施而进行调整的，因此在“提供安置房建筑面积4万平方米”后加个括弧说明就能够解决该问题。建议表述为：“提供的安置房数量以本地块拆迁安置需求进行调整，具体以某市土地管理中心的书面文件为准。”

实践中，由于国有土地使用权出让行为中，一方通常处于比较强势的地位，开发企业鲜有按照自己意愿调整合同条款的空间。同时，一般也不会刻意在此类合同中故意留下可利用的漏洞。

基于上述视角，开发企业在国有土地使用权拍卖、挂牌的过程中基于对的信赖，基本不会详细审阅合同文本，更鲜有提出修改建议的动议。通过本案我们看到某市土地发展中心对安置房的买卖问题是不持异议的。事实上，据说问题是由其他相关部门在审查过程中提出的。那么,如果我们回到签订《国有土地使用权出让合同》时的情境，由受让主体向某市国土资源局提出修改请求，帮助国土资源管理部门改进工作，我想结果 应该是不言而喻的。应该说，任何时候合同的草拟都是一件艰巨且饱含风险的工作，不断在不同的当事人之间虚拟变换角色，不断进行沙盘推演，假设不同情形可能引发的后果，才能相对最大程度地减小纠纷的发生的可能性。