关于扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油的实施方案(发改能源[2017]1508号)答问

为充分发挥生物燃料乙醇产业对优化能源结构、改善生态环境、促进农业发展的重要作用，根据《可再生能源法》、《大气污染防治行动计划》有关要求，经国务院同意，近期发展委、能源局、财政部等十五部委下发了《关于扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油的实施方案》(以下简称《方案》)。能源局科技司负责人就《方案》有关问题回答了记者的提问。

问：请介绍《方案》出台的背景和考虑？

答：近年来，粮食生产连年丰收，在有力保障市场供应的同时，也带来了政策性库存高企等问题，引发了社会各界的高度关注。有关地方和专家纷纷建言献策，建议参考国际经验，扩大生物燃料乙醇生产消费，调节粮食供求，有效处置超期超标等粮食，提高粮食安全水平，促进农业供给侧结构性。在此背景下，按照、国务院有关文件要求，发展委、能源局会同财政、农业、粮食等部门组织力量进行了反复研究论证，认为当前的确具备扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油的时机和条件。

一是转型有需要。财经领导小组第六次会议上明确提出“推动能源生产和消费”的要求，指明了绿色低碳的能源转型战略方向。在此指引下，近年来，可再生电力发展势头迅猛，截至2016年底，光伏、风电、水电等可再生电力装机已占电力总装机的34.6%，可再生电力消纳量已占全社会用电量的25.4%，有力推动了电力供给结构的持续优化。相比较而言，可再生液体燃料发展则明显滞后，2016年实际消费量仅约300万吨，不到全国成品油消费的1%，已成为当前能源转型的突出短板，亟待加快发展。

二是原料有保障。据有关权威机构测算，每年产生的超期超标等粮食可支撑一定规模的生物燃料乙醇生产。此外，国际市场玉米和木薯年贸易量达1.7亿吨，5%即可转化生物燃料乙醇近300万吨。每年可利用的秸秆和林业废弃物超过4亿吨，30%即可生产生物燃料乙醇2000万吨。这些都为扩大生物燃料乙醇生产消费和实现可持续发展提供了可靠的原料保障。

三是产业有基础。生物燃料乙醇产业经过十多年发展，以玉米、木薯等为原料的1代和1.5代生产技术工艺成熟稳定，以秸秆等农林废弃物为原料的2代先进生物燃料技术已具备产业化示范条件。行业整体技术装备水平居于世界先进行列，同时培养和储备了一大批专业技术人才。此外，车用乙醇汽油试点推广也积累了丰富的实践经验，形成了适合国情、可以复制的发展模式，为进一步推广使用车用乙醇汽油奠定了坚实基础。

鉴于此，编制出台了《方案》。

问：请介绍世界生物燃料乙醇产业发展和车用乙醇汽油推广使用的基本情况？

答：新世纪以来，能源安全和环境问题日益成为制约可持续发展的焦点问题，越来越多的加快了开发绿色可再生能源的步伐。其中，生物燃料乙醇以其具有的可再生、环境友好、技术成熟、使用方便、易于推广等综合优势，成为替代化石燃料的理想汽油组分。为加快生物燃料乙醇等生物质能产业发展，世界各国大都成立专门管理机构，负责产业政策制定以及发展管理，如巴西“生物质能委员会”、美国“生物质能管理办公室”、印度“生物燃料发展委员会”等。很多还制定了中长期发展规划，如美国“能源农场计划”，巴西“生物燃料乙醇和生物柴油计划”，法国“生物质发展计划”，日本“新阳光计划”，印度“绿色能源”工程等。在此推动下，世界生物燃料乙醇生产消费规模快速增长，从2005年的3628万吨，增加到2016年的7915万吨。据不完全统计，已有超过40个和地区推广生物燃料乙醇和车用乙醇汽油，年消费乙醇汽油约6亿吨，占世界汽油总消费的60%左右。

美国是世界最大的生物燃料乙醇生产消费国，主要原料为玉米。据美国可再生燃料协会数据，2016年全美生物燃料乙醇总产量达4554万吨。通过立法，车用乙醇汽油在美国应用已实现全覆盖，有效提高了能源安全水平，减少了机动车有害物质排放，年减排二氧化碳超过4350万吨，增加就业岗位40万个。巴西是全球生物燃料乙醇第二大生产消费国，也是最早实现车用乙醇汽油全覆盖的，主要原料为甘蔗。目前，巴西生物燃料乙醇已替代了50%的汽油。欧盟早在1985年就开始使用乙醇含量5%的车用乙醇汽油。2016年，欧盟生物燃料乙醇产量为409万吨。根据规划，2020年生物燃料在欧盟交通运输燃料消费总量所占的比重将至少达到10%。

国际经验表明，发展生物燃料乙醇可以为大宗农产品建立长期、稳定、可控的加工转化渠道，提高对粮食市场的调控能力。同时，生物燃料乙醇产业也是处置超期超标等粮食的有效途径。巴西通过甘蔗-糖-乙醇联产，根据国际市场蔗糖价格调节汽油中乙醇掺混比例，同时大力推广乙醇汽车，扩大乙醇消费量，保障了甘蔗价格和糖价的稳定，维护了农民利益;美国通过生物燃料乙醇产业需求，持续拉动玉米生产、提高农民收入和促进农业科技进步，形成了粮食生产和消费的良性循环发展的局面。这些宝贵经验，值得我们学习和借鉴。

问：请介绍生物燃料乙醇产业发展和车用乙醇汽油试点推广的有关情况?

答：生物燃料乙醇产业发展始于“十五”初期，2001年为了解决大量“陈化粮”处理问题，改善大气及生态环境质量，调整能源结构，经国务院同意，启动了生物燃料乙醇试点。从“十一五”起，根据形势变化暂停了粮食燃料乙醇发展，陆续在广西、内蒙古、山东、河南等地建成多个非粮燃料乙醇示范项目或产业化装置。截至目前，生物燃料乙醇年消费量近260万吨，产业规模居世界第三位。全国已有11个省区(包括黑龙江、河南、吉林、辽宁、安徽、广西6省(区)全境和河北、山东、江苏、内蒙、湖北5省的31个地市)试点推广乙醇汽油，乙醇汽油消费量已占同期全国汽油消费总量的1/5。

总体上看，车用乙醇汽油试点工作取得了预期效果，形成了以“核准生产、定向流通、封闭推广”为特征，符合国情和历史发展阶段、行之有效的可再生燃料推广模式，为进一步推广使用车用乙醇汽油奠定了坚实基础。

问：扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油有何重大意义？

答：当前形势下，扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油有着五个方面的重要意义：

(一)有利于优化能源结构。生物燃料乙醇是可再生液体燃料和绿色、优质汽油组分。推广使用车用乙醇汽油，符合建设清洁低碳、安全高效现代能源体系的要求，可以替代部分石油，提高非化石能源比重，提高能源自给能力和安全水平。

(二)有利于改善生态环境。推广使用车用乙醇汽油，可以减少二氧化碳以及机动车尾气中的颗粒物、一氧化碳、碳氢化合物等有害物质排放。发展生物燃料乙醇，还是解决秸秆等农林废弃物焚烧问题、改善大气环境质量的重要措施。

(三)有利于调控粮食市场。发展生物燃料乙醇，可以提高对粮食生产、库存和价格的调控能力，为大宗农产品建立长期、稳定、可控的加工转化调节渠道，促进粮食供求平衡，形成粮食生产和消费良性循环发展的局面。同时，生物燃料乙醇产业也是处置超期超标等粮食的有效途径。

(四)有利于促进农业农村发展。发展生物燃料乙醇，是提高农产品深加工水平的重要途径，有利于稳定农业生产，增加蛋白饲料供应，进一步夯实粮食主产区地位，并推动农作物秸秆高值利用和高端转化，实现“农头工尾”，为农民开辟新的增收渠道，带动农业增效和农村经济发展。

(五)有利于促进区域经济发展。东北等生物质资源丰富地区具有发展生物燃料乙醇的比较优势和产业基础，加快发展生物燃料乙醇，是深入实施、国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地战略部署的重要举措，有利于加快培育绿色经济增长点，促进新旧动能接续转换，推进产业结构调整。

问：请介绍《方案》的基本原则和主要目标？

答：认真落实决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在保障粮食安全基础上，立足供应，科学有序推进生物燃料乙醇生产和车用乙醇汽油推广使用，着力处理超期超标粮食，增强粮食市场调控能力和提升质量安全水平;着力提高农林废弃物资源综合利用技术水平，推动先进生物能源产业发展;着力落实东北振兴战略部署，建设生物燃料乙醇产业基地，为促进替代化石能源、减排温室气体、培育农业农村发展新动能做出新贡献。

《方案》将按照“严控总量，多元发展”、“规范市场，有序流通”、“依法推动、政策激励”的基本原则，适度发展粮食燃料乙醇，科学合理把握粮食燃料乙醇总量，大力发展纤维素燃料乙醇等先进生物液体燃料，满足持续增长的市场需求。到2020年，在全国范围内推广使用车用乙醇汽油，基本实现全覆盖，市场化运行机制初步建立，先进生物液体燃料创新体系初步构建，纤维素燃料乙醇5万吨级装置实现示范运行，生物燃料乙醇产业发展整体达到国际先进水平。到2025年，力争纤维素燃料乙醇实现规模化生产，先进生物液体燃料技术、装备和产业整体达到国际领先水平，形成更加完善的市场化运行机制。

问：请介绍《方案》的主要内容？

答：《方案》共七章二十六条，主要包括以下内容：

(一)总体要求。重点明确了《方案》的指导思想、基本原则和主要目标。

(二)保障生物燃料乙醇供应。从加强规划引领、统筹产能布局、完善粮食原料定向供应机制等方面进行了细化说明，确保生物燃料乙醇生产规模能够满足市场需求。

(三)积极做好车用乙醇汽油推广工作。明确了全国推广乙醇汽油的地域和时序安排，强调了完善法律法规、有序推广车用乙醇汽油、加强基础设施建设和调动各方积极性等有关要求。

(四)加强监督检查。针对试点阶段存在的突出问题，从健全生物燃料乙醇产业监管体系、强化油品市场监管等方面，提出了加强监管的具体举措。

(五)推动创新发展。从构建科技创新体系、推进先进生物液体燃料产业化和加强相关基础研究等方面，梳理了下一步行业创新发展的目标和方向。

(六)强化保障落实。提出了加强组织领导、强化企业保供责任、强化目标责任考核、加强舆论宣传引导、发挥中介机构作用等五个方面的保障措施。

问：请介绍《方案》的主要亮点？

答：《方案》主要有两大亮点：

一是坚持引领。车用乙醇汽油试点推广的有关政策主要形成于本世纪初期。随着近年来经济社会的持续快速发展，特别是市场化程度不断提高，既有的经验做法已不能完全适应形势变化，尤其是引导和管理行业的方式及方法亟待改进。为深入贯彻落实“十八大”以来关于全面深化行政体制的有关要求，充分发挥市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥作用，确保推广工作有序开展，《方案》明确提出了“积极稳妥推进市场化进程，到2020年生物燃料乙醇的市场化运行机制初步建立”的目标。下一步，在《方案》实施过程中，将坚持问题导向，以燃料乙醇价格等矛盾较为突出的重点问题为突破口，合理兼顾产业链各方利益诉求，加快推进。

二是强化监督管理。“简政放权、放管结合、优化服务”是国务院关于行政体制提出的核心要求。为主动适应“放管服”后职能的变化，做到“不越位、不错位、不缺位”，《方案》重点加强了监督管理有关内容，提出“加强对生物燃料乙醇全产业链的监督管理，建设生物燃料乙醇产业全程闭环监管和信息管理系统，实时在线监测生物燃料乙醇生产，研究建立生物燃料乙醇产品生产、流通全过程可追溯制度”等具体监管举措。下一步，将在《方案》实施过程中逐步落实。

问：请介绍将通过什么具体举措推动《方案》贯彻落实？

答：主要通过以下三方面措施保障《方案》落实。

一是加强组织领导。《方案》提出建立生物液体燃料推广工作协调机制，成立生物液体燃料推广工作领导小组，统筹协调扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油工作。并要求相关省级建立和完善相应工作机制及推广机构，加强各级能源主管部门与生物燃料乙醇生产企业、成品油销售骨干企业的沟通协调，确保工作有序推进。

二是强化企业保供责任。对于生物燃料乙醇生产企业，《方案》要求应积极配合粮食市场调控，提升市场竞争力，保质保量供应生物燃料乙醇，高度重视并处置好超标粮食转化产生的危废，确保不产生二次污染。对于成品油批发经营企业，《方案》要求应及时采购生物燃料乙醇，保障车用乙醇汽油市场供应。

三是落实考核问责机制。《方案》明确“车用乙醇汽油推广使用实行属地行政首长负责制”和“将车用乙醇汽油推广目标完成情况纳入企业负责人年度经营业绩考核和任期经营业绩考核”。下一步，将按照国务院要求，适时对各省级推广车用乙醇汽油监督管理职责和成品油销售企业车用乙醇汽油目标完成情况进行考核。

问：《方案》如何确保生物燃料乙醇产业更好服务和促进粮食安全？

答：为确保生物燃料乙醇产业更好服从、服务于提高粮食安全水平，《方案》重点从以下几个方面提出了要求：

首先，从指导思想和基本原则上，明确将“保障粮食安全”作为《方案》实施的基础和前提，避免出现“与人争粮”、“与粮争地”问题，同时提出了“着力处理超期超标粮食，增强粮食市场调控能力和提升质量安全水平，适度发展粮食燃料乙醇，科学合理把握粮食燃料乙醇总量”等原则和要求。

其次，从规划布局上，提出统筹制定全国生物燃料乙醇产业总体布局方案，其中对于以玉米、稻谷等为原料的粮食燃料乙醇产能布局作出了具体的规定。

第三，从机制建设上，强调完善粮食原料定向供应机制，保障燃料乙醇企业优先消纳超期超标粮食，提高粮食质量安全水平。

第四，从监管运行上，提出加强对生物燃料乙醇全产业链的监督管理，研究建立生物燃料乙醇产品生产、流通全过程可追溯制度，并明确了对于违规使用粮食原料的责任和处罚。

下一步，将通过严格贯彻落实《方案》各项要求，促进生物燃料乙醇产业更好地服务和促进粮食安全。【完】