定位“摇摆”数年后，政策性银行的“破题”。4月12日消息显示，国务院批复同意了开发银行、进出口银行、农业发展银行三家银行的方案。

此次“顶层设计”方案明确的是，三家银行均不再进行商业化。按照“一行一策”的原则，根据三家银行业务领域和实践经验的不同，提出了差异化的方案。

根据官方表述，农发行和进出口银行仍是坚定“政策性银行”定位，其中农发行“要坚持以政策性业务为主体”，进出口银行“要强化政策性职能定位”。而国开行定位于“开发性金融机构”，与其他两家不同的是“市场运作、保本微利”。

“过去的十多年发展中，政策性金融体系的框架和发展思路不是更清晰了，而是更模糊了，更令人惶惑了。”财政部财政科学研究所前所长贾康曾在2013年撰文中表述。

对于此次国务院批复的三家银行的意见，贾康于4月13日接受21世纪经济报道记者采访时表示：“尽管目前政策性业务和商业性业务的边际还不是很清晰，但是从概念的定位和发展的取向上，我认为是对的。”

再出发：开发性、政策性金融并立

这三家政策性银行成立于1994年，在为“两基一支”（基础设施、基础建设、支柱产业）建设、机电产品和成套设备出口、粮棉油收购等提供金融服务，支持实体企业“走出去”，服务经济建设和社会事业发展等方面发挥了不可替代的重要作用。

不过二十多年来，关于政策性银行的职能定位、业务边界、方案等的争议却一直存在。其中较为典型是国开行，该行于2008年由政策性金融机构向商业化转型，此后也在基础设施建设、棚户区改造等方面发挥了重要作用，但其定位一直较为模糊，本次方案“开发性金融”的定位无疑是宣告开行的“回归”。

在社科院金融研究所银行研究室主任曾刚看来，政策性银行是经济发展的历史产物，一开始的时候，并没有一个明确的定位和框架，而之后业务重心的变化是一个动态化的过程。

国开行董事长胡怀邦也在该行4月13日召开的会议上表示，国开行将围绕战略，集中发力支持棚改、铁路、水利、扶贫、“一带一路”、城镇化建设等领域。

贾康认为，此次国务院批复三大政策性银行的方案，重新肯定了政策性金融，并且在概念上提出了开发性金融和政策性金融的并立。

“在理论框架中，开发性金融是归于政策性金融的一翼。大体来说，按照政策性金融和商业性金融来划分，开发性金融不可能划入商业性金融中。”贾康认为开发性金融的本质还是政策性金融业务。

而此前，农发行和进出口银行却一直并未在中有实质进展。4月13日，进出口银行表示，该行董事长胡晓炼当日主持召开了专题会议，安排部署全力落实好方案。为此，该行还专门成立工作办公室，胡晓炼任主任，行长刘连舸任副主任，全面统筹、规划、协调、组织和推进工作。

该行称，“当前，进出口银行面临的内外部环境和肩负的职责任务都发生了明显变化。这次，将使制约进出口银行业务发展和政策性功能发挥的一些体制机制障碍得到解决，为规范进出口银行治理结构，构建现代化的政策性银行经营管理体系，增强进出口银行的政策性金融服务能力、抗风险能力和可持续发展能力，提供重要契机”。

胡晓炼表示，要主动适应经济发展新常态，抓住“一带一路”等战略带来的重大业务发展机遇，在有效控制风险的前提下加快业务创新发展。

政策性与经营性的边界

在农发行的方案批复中，最重要的一条便是“对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制”。

对国开行和进出口银行的要求也是“合理界定业务范围”。

厘清政策性银行业务的边界至关重要。中投公司副总经理谢平也曾在公开场合表示，政策性银行的状况用一句话来概括就是商业性业务也做，政策性业务也做。而且两类业务边界不清，混合经营，混合核算，造成政策性银行定位不清，决策机制、考评机制都不完善。

谢平还直言，由于政策性银行监管办法的缺失，存在着监管的失灵和失效。“政策性银行本身在监管方面也可以套利，我亏了算政策性业务，我赚了可以算商业性业务。”

也有商业银行的人士认为，政策性业务拿着低价的央行再贷款或者具有主权信用作为支撑的低成本发债资金，却进入了商业领域和商业银行开展竞争，这并不公平。

贾康对21世纪经济报道记者表示，“这就是处理直接效益和综合社会效益之间的矛盾。许多正的外部效应很难体现在直接效益上。这就应当建立合乎政策性银行可持续发展的考核激励机制。”

贾康认为，科学合理的绩效评价体系，最重要的着眼点是看政策性目标的实现程度，考察政策性金融机构在理顺社会资金配置中发挥作用的大小，而不是与商业性金融机构类似，简单地以经营的亏损与盈利为出发点。盈利性目标应该成为政策性金融机构绩效评价的依据之一，但它要从属于政策性目标完成情况的绩效评价。

对于某些并不一定盈利的政策性业务，国务院表示要“明确风险补偿机制”。贾康认为，应以合理形式适当补偿政策性金融机构在开展低收益或高风险的政策性业务时产生的亏损。但利益补偿机制并不是让政策性金融机构躺在财政身上，由财政兜底经营风险。

他认为，政策性贷款的发放者、使用者以及作为其发放后盾的财政，应当以一定形式实行风险共担；政策性信用担保的担保机构、受益企业、所涉商业银行和财政之间，同样应是风险共担的，这样才能减少“道德风险”，使政策性金融体系长久运行。

与商业银行相比，政策性银行过去在资本充足率方面没有明确标准。本次国务院对三家方案中的批复明确提出，进出口银行和农发行要确立“以资本充足率约束机制”，已经进行股份制改造的国开行要“明确资金来源支持政策，合理补充资本金，强化资本约束机制”。