2014年11月4日，发改委发布《外商投资产业指导目录》（“《投资目录》”）修订稿，公开征求意见。《投资目录》作为外商直接投资管制的核心文件，明确规定了鼓励类、限制类的外商投资项目以及禁止外商投资的领域，并就特别行业规定了外商投资的股比限制及其与企业的合作模式。自1995年颁布之后，《投资目录》每隔几年修订一次，此为《投资目录》的第六次修订，也是历次修订中修改规模较大的一次。
自2013年7月中美重启双边投资协定实质性问题谈判以来，进一步扩大对外投资开放领域、减少外商投资领域管制一直是双方的重要议题。在此国际环境下，上海自由贸易区率先参考国际通行的负面清单做法，制定《外商投资准入特别管理措施》（即负面清单）以取代《投资目录》，在负面清单中列明区内对外商投资项目采取的限制或禁止性措施。2013年负面清单初次发布之时，几乎涵盖了2011年《投资目录》中对外商投资的全部限制政策，在外国投资者对此略感失望之际，2014年7月上海自贸区再次修改负面清单，将限制类和禁止类的产业从190条减少至139条。但是由于放宽力度有限且负面清单仅适用于上海自贸区，市场一直期待外商投资准入领域会有更进一步的深度。
此次征求意见稿似乎回应了市场的期待，虽然尚未采用负面清单的形式，但《投资目录》对外商投资准入领域的放宽力度远超上海自由贸易区的负面清单。本次修订鼓励外商投资先进制造业、现代服务业、科技研发等领域，对于不涉及经济安全或公共利益的行业倾向于从依赖调控转为交给市场之手调节。整体而言，鼓励类项目删减调整幅度不大，限制类条目大幅缩减（从79条减少到35条），且诸多领域放开了外资股比限制（“合作”、“合资”条目数从43条减少到11条，“中方控股”条目数从44条减少到32条）。其中，值得关注的部分行业外商投资准入政策变化如下：
制造业
本次征求意见稿中，制造业开放的力度较为显著。现行《投资目录》中限制类的制造业条目被大幅删减，包括饮料制造业、化学原料及化学品制造业、化学纤维制造业、通用设备制造业、专用设备制造业（武器弹药制造除外，属于禁止类）、交通运输设备制造业、通讯设备、计算机及其他电子设备制造业在内的条目几乎被完全删除。前述行业由此将被调整为允许类，外国投资者将可以在这些领域进行投资，其投资方式及持股比例亦不受限制。
医药医疗行业
在本次征求意见稿中，医药行业政策也有较大变化。2011年《投资目录》中限制类列明的产能过剩的药品生产（如多种维生素、钙剂）、麻醉药品及一类精神药品原料药生产等被删除，归为允许类，这也是希望通过市场自主调控产业发展的体现。
但另一方面，我们注意到对医疗机构的监管趋严。在2007年《投资目录》中，医疗机构为限制类产业，投资形式亦限于合资合作，随后在现行2011年《投资目录》中被调整为允许类。然而，在实践中，设立外商独资的医疗机构依然困难重重。虽然目前上海自贸区在此方面有所突破，允许设立外商独资医疗机构，且行业内放开医疗机构外资限制的热议不断，本次《投资目录》修订稿中将医疗机构再次被列入限制类，并且将其投资形式限于合作，意味着对外商投资医疗机构的限制短期内不会放开。
汽车行业
在现行的2011年《投资目录》中，汽车电子装置制造与研发领域多属于鼓励类，但某些投资其方式限于合资或合作，例如汽车电子总线网络技术、电动助力转向系统电子控制器、嵌入式电子集成系统等。目前的征求意见稿已删除了前述产业中关于投资方式的限制，即外资可以在上述领域成立外商独资或合资企业，不再有中资参股或参与合作的要求。
但是征求意见稿首次将汽车整车、专用汽车和摩托车制造明确列为限制类，并规定中方股比不低于50%，同一家外商可在建立两家（含两家）以下生产同类（即乘用车类、商用车类和摩托车类）整车产品的合资企业，但如与中方合资伙伴联合兼并其他汽车生产企业可不受两家的限制。征求意见稿的上述限制几乎与2004年颁布的《汽车产业发展政策》中的相关表述完全一致，但未将农用运输车的制造纳入限制类。
汽车整车制造在2007年的《投资目录》中列为鼓励类外商投资项目，而2011年版的《投资目录》中已从鼓励类中移出成为允许类项目，根据《汽车产业发展政策》进行管理。而此次将其明确归为限制类，反映了监管部门逐步收紧外商投资整车制造产业的趋势以及对自主品牌汽车产业发展的支持。另一方面，从征求意见稿来看，近年来备受瞩目的关于放开整车合资股比限制的问题可能将暂时搁置。
通信、互联网
总体而言，对通信、互联网等领域新兴业务的发展持鼓励态度。本次征求意见稿中取消了对增值电信领域电子商务的股权比例限制，这可能与主推电子商务发展的政策有关。目前，上海自贸区负面清单规定电子商务领域外商投资比例最高可达55%，上海自贸区外的地区是否亦将遵从55%的外资股比上限或是全面放开外资限制还有待《投资目录》正式颁布并实施后检验。
同时，新兴的物联网业务，即物联网技术开发与应用，也被纳入鼓励类。该等修改符合希望在移动互联网时代在物联网相关技术领域获得领先地位的政策导向。对于可能属于物联网领域的技术，例如车联网、可穿戴移动技术以及智能电网技术等，未来投资这些技术的开发与应用的外国投资者将可能享受到投资审批的便利及税收方面的优惠政策。
而另一方面，与之前的出版业外资政策一致，网络出版服务在本次征求意见稿中被明确列为禁止类。该等调整并不令人意外，因为文化部、新闻出版署2005年颁布的《关于文化领域引进外资的若干意见》中亦明确禁止外商投资互联网出版业务。
基础设施、房地产
对比2011年《投资目录》，本次征求意见稿取消了地铁、房地产领域对外商投资的限制。具体而言，鼓励类中的城市地铁、轻轨等轨道交通的建设和经营不再有中方控股的限制，如果此次调整最终实施，外资有望在独资建设并运营地铁、轻轨线路。另外，征求意见稿中将房地产业从限制类调整为允许类，不再限制外国投资者在进行土地成片开发以及建设和运营高档宾馆、写字楼、国际会展中心。
教育
与其他行业的放开趋势相反，本次征求意见稿中，整体教育行业对外资的限制更加严格。高等教育机构、育幼机构均被新增为限制类，且投资模式限于合作并由中方主导；而原来属于限制类的普通高中教育机构的投资模式同样要求由中方主导。义务教育机构被列为禁止类，未来外国投资依然难以涉足基础教育。
服务业
鼓励类中的会计和审计在现行2011年《投资目录》中有“限于合作、合伙”的投资形式要求，但在本次征求意见稿中，上述要求被删除。这意味着外国投资者将可在设立独资的会计师事务所，提供会计和审计服务。
对娱乐业的限制也进一步放开。鼓励类中的演出场所经营不再有中方控股的限制，而大型主题公园的建设及经营、娱乐场所经营也从限制类中删除，成为允许类的项目。
但部分服务行业的外资政策却呈现了相反的趋势，比如法律咨询和文物拍卖。在2011年《投资目录》中，法律咨询属于限制类；而在本修订稿中，法律事务咨询明确被列为禁止类，将入世承诺和关于外国律师事务所驻华代表机构监管法规中的规定明确化。此外，经营文物拍卖的拍卖企业、文物商店也被明确列为禁止类。
本次征求意见稿显示了在改善外资准入领域管理体制方面的决心和努力，也预示着外商投资领域法律监管近期可能将有一系列的重大举措。
来源：金杜说法
