为什么融资租赁法出台难

目前尚未出台专门针对融资租赁行业的融资租赁法,直接导致租赁公司发展面临制度性困境。融资租赁业身处的法律制度环境如何?为何一直没有出台专门的融资租赁法?融资租赁行业需要一部怎样的融资租赁法律?围绕这些问题,《法制日报》记者与人民大学法学院教授、博士生导师、人民大学不动产法研究中心主任、全国人大财政经济委员会融资租赁法立法小组成员高圣平进行了对话。

融资租赁业法律规范缺失多

记者:自1981年第一家融资租赁公司诞生以来,经过30多年的发展,融资租赁行业总体规模不断提升。行业内第三方机构最新统计数据显示,截至2015年6月底,全国在册运营的各类融资租赁公司达3185家,比上年年底的2202家增加983家。融资租赁行业的发展,离不开相关法律制度的保障。请问,现行与融资租赁行业配套的法律制度现状如何?

高圣平:目前,调整融资租赁行业的法律规范主要涉及两大方面:

其一,调整融资租赁交易层面的主要是合同法(尤其是其中第十四章“融资租赁合同”)和物权法(尤其是其中的物权变动规则),《最高人民法院关于审理融资租赁合同纠纷案件适用法律问题的解释》就审判实践中上述法律相关规则的解释适用作了规定；

其二,调整融资租赁行业监管层面的主要是《金融租赁公司管理办法》《外商投资租赁业管理办法》等部门规章或规范性文件,这些主要涉及融资租赁业的准入、监管指标、税收政策等。

总体看来,目前调整融资租赁业的法律规范比较零散。此外,目前融资租赁业的行业监管部门是银行业监督管理委员会和商务部,这种多头监管的现象极易导致规则的不统一,造成同类市场主体的“游戏规则”之间的差异,影响了市场竞争秩序。

解决融资租赁公示问题

记者:现代融资租赁业发端于美国,其适用的法律体系与传统的法系差异较大,30多年来,融资租赁实务长期处于先于立法的发展状态。您认为,是否有必要建立和完善与之相适应的统一法律?

高圣平:相比别的传统交易模式,融资租赁是一个新类型交易,国际上可供借鉴的立法例不多。是较早引进和采行融资租赁交易的,但相关的法律规范并不完备。针对目前融资租赁业出现的问题,基于立法法关于立法权限的规定,不通过制定法律的方式解决不了。只有通过制定法律的方式才能解决融资租赁的公示问题。

目前融资租赁行业发展和案件处理中的困境之一就是如何解决租赁物上的物权纠纷。租赁物一般属于动产,物权法对动产物权采取的公示方法是交付(占有)。在融资租赁交易中,租赁物的所有权属于融资租赁公司,但却由承租人占有、使用。租赁物的占有本身无法向世人显示真实的权利状况。也就是说,在当前法律环境下,出租人没有合适的路径向世人宣示自己对于租赁物的所有权。

解决方案有两种观点:一是构建融资租赁登记系统,公示租赁物之所有权；二是采取承租人就租赁物享有用益物权的方式,通过登记承租人对租赁物的用益物权来间接公示租赁公司对租赁物的所有权。无论采取哪种方式,这种登记公示涉及民事主体之间发生权利冲突时的处理,均只能通过法律的方式周知于众。

什么原因致融资租赁法出台难

记者:在融资租赁行业人士看来,立法空白不利于融资租赁业的发展。根据公开资料,2004年3月,全国人大财经委组建融资租赁法工作领导小组和工作小组,领导小组由全国人大、财政部、商务部、银监会等部门领导组成。2006年11月,《融资租赁法(草案)》还向社会公布,公开征求意见。但最终,融资租赁法的出台尚无时间表。在这背后,究竟是什么原因导致这部法律难以出台?

高圣平:全国人大财经委主导起草的融资租赁法没有出台,有多种因素,其中一个主要原因是部门协调难度太大。融资租赁法由全国人大财经委牵头起草,其本意是超越部门利益,借这部法律来促进行业发展、规范交易行为。但在立法过程中,既牵涉到行业主管部门,又涉及到综合经济管理部门。各部门对于融资租赁业的发展与规范的大方向没有什么争议,但涉及本部门的监管和处理时则有不同看法,协调起来并不那么容易。

从应然角度看,只有通过立法机关的选择,才能明确融资租赁业的行业监管机关,才能基于此制定行业统一的监管指标和监管规则。

因此,确实只有通过制定法律的方式才能解决多头监管的问题。

此外,只有通过制定法律的方式才能统一融资租赁的交易规则。

全国人大财经委主导起草的融资租赁法没有出台的另一个原因是,对于融资租赁立法有不同意见。有声音认为,融资租赁法不可避免要对租赁当事人的权利义务关系进行规定,其中主要涉及融资租赁交易中的法律问题。而就交易中的法律问题,合同法第十四章“融资租赁合同”已经作了详细的规定,立法的紧迫性并不强。融资租赁行业的规模并不大,其中的一些监管问题没有必要上升到法律的高度。即使以后行业发展了,对于出现的交易问题,可以对合同法中有关融资租赁合同章节进行修改即可；对于出现的监管问题,如果需要,可以由国务院相关部门出台融资租赁管理条例来进行调整。

但是应当注意的是,融资租赁中的法律问题,不仅仅只是合同问题,还包括物权问题。即使是合同问题,合同法第十四章的14个条文尚不足以满足调整融资租赁交易法律关系的需要,如租赁登记和违约取回问题、租赁物毁损灭失的风险负担、转租和回租中的权利义务关系等。上述司法解释也囿于解释权限没有对合同法的缺失之处进行全部的补充。

如此,在修改现行合同法和物权法与制定融资租赁法两种方案之间,以制定融资租赁法为上选,可以一体解决融资租赁业所涉及的公法问题和私法问题,合同法问题和物权法问题。

如何制定统一的融资租赁法

记者:融资租赁行业普遍预测,将成为世界第一租赁大国。作为与证券、信托、基金相并列的金融产品,业内人士一直在呼吁制定统一的融资租赁法律。2013年年底,商务部流通业发展司负责人表示,商务部正在推动重启“融资租赁法”的立法工作。据不完全统计,2014年以来,出台了40多部融资租赁业相关规定,包括行政规章、司法解释、部门和地方性规章等。国务院也提出发展融资租赁。从立法的必要性角度,需要建立怎样的融资租赁法律制度?

高圣平:第一,采取“行为法、组织法、管理法”合一的思路制定融资租赁法,统一调整融资租赁交易行为、融资租赁公司的设立与运营、融资租赁业的监督和管理中的法律关系。这一思路符合立法工作的惯例。尽量将规范融资租赁法律关系的立法内容集中起来涵括于一部法律之中,不仅简便易行,符合立法效率的要求,而且能在短期内改变融资租赁的立法现状。

第二,在行为法部分,对融资租赁交易(融资租赁合同)作出统一规定,结合目前交易时间的发展,对合同法和司法解释中的规定再作完善,例如,对于转租赁、回租赁等各种融资租赁的创新交易形式,可以在立法上予以固定,在当事人未作约定时可以据此填补当事人的意思,以利于法院裁判。对于融资租赁交易中的物权问题,可以在融资租赁法中作出规定。对融资租赁交易中的物权登记及其效力问题,亦应在本部分予以明确。至于融资租赁法与合同法之间效力的冲突,完全可以通过新法优于旧法,或废止合同法第十四章的方法解决。合同法中仅规定常用的有名合同是明智的、可取的,至于那些适用于特定当事人之间或特别行业、领域的合同,应当留由特别法去解决。

第三,在组织法和管理法部分,除了将目前部门规章中切实可行的规则上升为法律之外,还应注意处理融资租赁法与配套法律、行政法规和部门规章之间的关系。融资租赁立法不可能“毕其功于一役”。基于法律的稳定性和简约性,融资租赁法中不可能对融资租赁的各个方面均作出详尽的、具有可操作性的规定。因此,在制定融资租赁法之后,尚需完善金融、会计、税收等法律法规。