规制矿业公司股权转让与矿业权转让的政策选择

对于矿业权转让必须进行清晰界定，而不能随意扩大解释。判断矿业权是否转让的标准是矿业权主体是否发生变更，矿业权主体是否变更与矿业权人股权是否变更没有直接关系，矿业权与股权、矿业权转让与股权转让均不同。矿业权登记管理机关采用对矿业权人的股权转让协议进行审批、备案、公示等措施，这具有变相设置行政审批的嫌疑。加强对矿业权人的监管却是在现行法律框架下必要的，并且完全可以通过加强监管向矿业权人的出资人、股东及实际控制人传递出相应的信息，引导矿业公司的股东及实际控制人合法投资、守法经营。

本文所称矿业权是探矿权和采矿权的统称。依据《矿产资源法》第6条，探矿权和采矿权可以有条件转让，据此，1998年，国务院制定了《探矿权采矿权转让管理办法》，对探矿权和采矿权转让条件、程序进行了细化规定，但是仍然没有细化探矿权、采矿权转让的具体形式。在实践中，矿业权人的主体主要为公司法人，由于矿业公司股权转让及增加注册资本可能导致股东变更，于是，矿业公司的股东将其股权转让是否属于矿业权转让，进而是否需要审批、备案，在行业主管部门、审判部门等专业人士之间产生了很大分歧。

一、目前矿业权主管部门对股权转让同矿业权转让关系的几种观点

观点一：矿业权人的股东、股比发生变化即属于矿业权转让(绝对等同原则说)持此种观点的代表是山东省国土资源厅。

2011年4月，山东省国土资源厅发布《山东省国土资源厅关于转发<国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知>的通知》(鲁国土资字[2011]508号)规定：“采矿权人以出售、作价出资，引进他人资金、技术、管理等合作经营，企业重组改制等原因，只要采矿权人的股东、股比发生变化，均属采矿权转让行为，必须办理采矿权转让手续。采矿权价款分期处置的，转让方与受让方必须有承诺缴纳协议，并体现在转让合同中。”

观点二：矿业公司控股股东发生变化的，即属于矿业权转让(相对等同原则说)持此种观点的代表是甘肃省。

《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法实施细则》(甘国土资发[2011]44号)第十五条规定：“探矿权、采矿权人因企业内部控股股东发生变化，变更法定代表人的，无论企业名称是否发生变化，均应办理矿业权转让审批登记手续。探矿权、采矿权人因企业内部股权未发生变化，仅企业名称或法定代表人发生变化的，应向登记机关办理变更手续。”

观点三：控股股东未变化，股权结构变化的，报原发证机关备案(备案说)该种观点的代表为青海省。

《青海省人民办公厅关于印发青海省矿业权转让管理办法的通知》(青政办〔2007〕132号)第六条　企业法人、法定代表人、原控股股东未发生变化，但股权结构发生变化的，矿业权人应持相应的合同向原发证机关备案，并应在30日内到原注册地工商管理部门办理股权变更登记。

除上述省区国土资源厅的观点外，还有一部分矿业权主管部门认为，只要不发生矿业权主体的变更，矿业公司内部股权变动的，不涉及矿业权主管部门的职责。

二、矿业公司股权转让是否可以被视为矿业权转让

《矿产资源法》第六条规定“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿”，我们认为，矿产资源法确立了主体变更是矿业权转让的认定标准，判断矿业权转让的标准不是矿业权人股东变更或控制权的变更。矿业公司股权转让与矿业公司矿业权转让是两种不同的法律行为，将矿业公司股权转让视为矿业权转让没有法律、法理依据，并且还会产生诸多不利影响。

(一)股权转让与矿业权转让的区别

1交易主体及其主体性质不同

股权转让的交易主体是矿业公司的股东与股权受让人，双方既可以是法人，也可以是自然人;而探矿权转让的双方为企业法人或事业单位法人，采矿权转让的双方为企业法人。

2转让标的不同

在矿业公司股权转让中，转让的标的为矿业公司的股权;而在矿业权转让中，转让的标的为矿业权，包括探矿权和采矿权。

3股权转让与矿业权转让的纳税主体和缴纳税种不同

股权转让时，纳税主体是持有矿业公司股权的自然人或者法人，主要缴纳个人所得税或企业所得税及印花税;而矿业权转让时，纳税主体是矿业权人即矿业公司，主要缴纳企业所得税(一般居民企业25%，小型微利企业20%，需要重点扶持的高新技术企业15%)、营业税(5%)、城市建设维护税(转让方所在地为市区的，税率为7%;转让方所在地为县城、镇的，税率为5%;纳税人所在地不在市区、县城或者镇的，税率为1%)、教育费附加(税额为营业税、增值税、消费税税额的3%，另外，地方教育费附加为2%)、印花税。

4矿业公司的股东发生变化并不影响其缴费主体地位，涉矿税费的缴纳主体为矿业权人而非矿业公司股东

矿业公司需要缴纳探矿权使用费、采矿权使用费、探矿权价款、采矿权价款、资源税、矿产资源补偿费等税费，同时，矿业公司还需要按照法律法规提取安全生产风险抵押金、环保治理恢复保证金等费用。

发生矿业权转让的，则上述税费的缴纳主体由新矿业权人承担，至于股东代垫相关费用，那是股东与新矿业权人之间的内部债权债务关系;矿业公司的股东发生变化并不影响缴费主体。

5股权转让和矿业权转让的条件不同

股权转让的限制条件一般由公司法、证券法、公司章程规定或约定;而探矿权、采矿权的转让条件主要由《探矿权采矿权转让管理办法》所规定。

6变更登记机关不同

办理股东变更登记的机关是矿业公司注册地的工商行政管理机关，这种登记不影响《股权转让合同》效力;然而，矿业权变更登记机关为原勘查许可证、采矿许可证发证机关。

7转让合同生效条件不同

目前，没有法律或者行政法规规定矿业公司转让股权需要国土资源主管部门批准，但是如果矿业公司的性质是中外合资经营企业则是例外，根据《中外合资经营企业法实施条例》第二十条，股东向第三者转让全部或部分股权，不仅需要合营他方同意，并报审批机构批准，向登记管理机构办理变更登记手续;而矿业权转让合同必须经过主管国土资源管理部门的批准，转让合同自批准之日起生效。

8适用的法律不同

股权转让一般适用《公司法》、《合同法》等法律法规;矿业权转让适用《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等法律法规。

9交易结果不同

在股权转让中，交易完成后，矿业公司的企业法人地位仍然保留，其所持有的特定矿业权及其他资产的权属也不发生转移和变更;而在矿业权转让中，矿业权变更登记完成后，《勘查许可证》和《采矿许可证》上载明的探矿权人和采矿权人发生了变化，则原矿业权人的经营范围可能发生变更或者矿业公司面临清算注销程序。

矿业公司股权转让与矿业权转让的不同根源于股权与矿业权的不同，股权与矿业权在权利性质、权利内容等方面都不同。

(二)将矿业公司股权转让视为矿业权转让的依据不足

1将矿业公司股权转让视为矿业权转让没有法律或行政法规依据

《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》(国土资发[2000]309号)等规范性文件都没有将探矿权人、采矿权人股东变更作为探矿权转让、采矿权转让的一种形式，并要求义务人履行审批或备案义务。

《矿产资源勘查区块登记管理办法》第22条规定，有下列情形之一的，探矿权人应当在勘查许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记：(一)扩大或者缩小勘查区块范围的;(二)改变勘查工作对象的;(三)经依法批准转让探矿权的;(四)探矿权人改变名称或者地址的。《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号)第15条规定：有下列情形之一的，采矿权人应当在采矿许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记：(一)变更矿区范围的;(二)变更主要开采矿种的;(三)变更开采方式的;(四)变更矿山企业名称的;(五)经依法批准转让采矿权的。

由此可见，《矿产资源勘查区块登记管理办法》第22条和《矿产资源开采登记管理办法》第15条也没有将探矿权人或采矿权人股东发生变更列为需要履行变更登记的法定情形。

综上，从严格依法行政的角度看，探矿权人、采矿权人股东变更属于内部变动，不应该视为矿业权转让。

2法理上不能自圆其说

探矿权、采矿权的主体是矿业公司，而非矿业公司的股东。矿业公司和股东是两个相互独立的法律主体。根据《公司法》，矿业公司一经依法成立，即具有独立的法人人格，股东出资完毕后，作为股东出资的全部财产均属于公司法人所有，公司法人成立后以自己名义取得的财产也属于法人所有。探矿权人、采矿权人股东的变更或股比的变化并没有导致探矿权人、采矿权人的变更，探矿权人、采矿权人持有的独立法人财产权