央企所属融资租赁公司监管政策演变及法律关注点

2021年5月19日，国资委印发《关于进一步促进企业所属融资租赁公司健康发展和加强风险防范的通知》(国资发资本规〔2021〕42号，以下简称“〔2021〕42号文”)，强调了央企融资租赁公司在服务于集团业务、实现降本增效的同时，需要准确把握公司的功能定位，切实回归融资租赁业务的本源，严格规范融资租赁业务的开展和风险的有效管控，建立完整的问责和追责机制，以期实现公司健康持续的长效发展。

一、企业所属融资租赁公司发展概况

自1981年首家融资租赁公司设立以来，融资租赁行业取得迅猛发展。2020年6月10日，银保监会在《融资租赁公司监督管理暂行办法》答记者问中回复，截至2019年末，全国共有融资租赁公司11124家，比2018年增加518家，同比增长5%。聚焦企业所属融资租赁公司，国资委2021年5月10日发布的《企业名录》中共收录有97家企业，因所属于企业的属性，企业所属融资租赁公司数量在整个融资租赁行业中占比较小。同时，由于企业多出于服务业务的目的设立融资租赁公司，企业所属融资租赁所处行业领域涵盖电力、医疗、汽车制造、军工、环保、船舶制造、金融行业等，公司类型包括融资租赁公司和金融租赁公司。经过较长时间的发展，企业所属融资租赁公司在服务集团主业、实现降本增效、支持科技创新发挥着积极作用，但管理合规、风险防范等方面的隐患也逐步暴露，亟需出台有针对性的监管政策加以规范。

二、企业所属融资租赁公司监管演变

关于企业所属融资租赁公司的监管政策，此前主要适用融资租赁行业监管和国有企业监管的相关规定。2013年9月18日，商务部印发《融资租赁企业监督管理办法》，规定了根据商务部有关规定从事融资租赁业务的企业的业务经营、信息披露、风险控制等事项。2014年3月13日，原银监会出台《金融租赁公司管理办法》，对经原银监会批准,以经营融资租赁业务为主的非银行金融机构的业务范围、经营规则、监督管理等进行了详细规定。2015年8月31日和2015年9月1日，国务院办公厅先后印发《关于加快融资租赁业发展的指导意见》和《关于促进金融租赁行业健康发展的指导意见》，结合融资租赁行业和金融租赁行业发展特点，为促进行业发展、服务实体经济、促进经济稳定增长和转型升级等提出指导意见。2018年5月8日，商务部办公厅印发《关于融资租赁公司、商业保理公司和典当行管理职责调整有关事宜的通知》，明确商务部将制定融资租赁公司业务经营和监管规则职责划给银保监会。该文件的出台一改此前金融租赁公司由原银监会监管、外商融资租赁公司由商务部监管、内资融资租赁公司由商务部和国家税务总局监管的“多头监管”状况，将制定融资租赁公司业务经营和监管规则的职责统一到银保监会。2020年5月26日，银保监会印发《融资租赁公司监督管理暂行办法》，对融资租赁公司(不包含金融租赁公司)的行为进行规范，并基本形成银保监会主要监管，地方金融监督管理局补充监管的状况。2020年6月30日，银保监会办公厅印发《金融租赁公司监管评级办法(试行)》，将资本管理、管理质量、风险管理、战略管理与专业能力作为监管评级要素，在操作层面细化了金融租赁公司的监管评级规定。

2021年5月19日，国资委印发〔2021〕42号文，要求准确把握融资租赁公司功能定位，切实回归租赁本源，大力发展直接租赁，在业务开展、优化整合、管理管控、风险防范、风险处置、问责机制等方面提出了更高要求。〔2021〕42号文是基于融资租赁公司监管经验，立足于其所属企业的属性，为加强企业融资租赁业务管理和风险防范、推动企业所属融资租赁公司健康持续发展出台的更为严格的监管措施。

三、企业所属融资租赁公司法律关注点

(一)业务开展法律关注点

关于业务功能定位。融资租赁业务实践总体呈现直租业务占比较低、回租业务占比较高的特点，而回租的业务模式类似于银行抵押贷款，在实践中存在将售后回租业务做成“类信贷”业务的情况，从而引发系列合法合规问题。〔2021〕42号文提出要“严格执行国家宏观调控政策，模范遵守行业监管要求，规范开展售后回租，不得变相发放贷款”，与《融资租赁公司监督管理暂行办法》一脉相承，更加突出融资租赁业务融资与融物相结合的属性，避免“名租实债”引发的合规性问题。

关于业务开展。融资租赁尽职调查工作能够协助企业识别、评判、化解法律风险，协助企业做出是否开展业务、采取怎样的业务模式、是否需要配套增信措施等决策。〔2021〕42号文提出要切实完善尽职调查，关注承租人资信，有效落实增信措施等，企业所属融资租赁公司应当更加审慎、细致、深入开展尽职调查工作，加强“第二道防线”作用。

关于租赁物管理。《金融租赁公司管理办法》和《融资租赁公司监督管理暂行办法》均将租赁物限定为固定资产，而固定资产严格来说不是法律概念。〔2021〕42号文侧重于强调租赁物依法合规、真实存在、不存在权属负担和权属争议、不得低值高买等，强调了企业所属融资租赁公司租赁物管理和租赁物风险缓释作用。

关于资金投向。党的十九大报告提出，要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。〔2021〕42号文提出强化资金投向管理，严禁违规投向违反国家防范重大风险政策和措施的领域，充分体现出对企业所属融资租赁公司贯彻党和国家政策的要求。同时，严禁违规要求或接受地方政府提供各种形式的担保，应当审慎开展地方政府担保的融资租赁项目，尽量选择经营性现金流能够覆盖租金的项目。

(二)公司管理法律关注点

关于公司优化整合。出于提升资源配置效率的考虑，〔2021〕42号文要求着力推动融资租赁公司优化整合，企业原则上只能控股1家融资租赁公司(不含融资租赁公司子公司)，控制2家及以上融资租赁公司的企业应当科学论证、统筹布局，对于业务雷同、基本停业的融资租赁公司，应当坚决整合或退出。新增融资租赁公司应当按照国资委有关要求进行备案，集团管控能力弱、融资租赁对主业促进效果不大的企业不得新增融资租赁公司。企业设立、清理融资租赁公司等应当严格按照规定，进行备案或者及时清理退出。

关于公司治理。〔2021〕42号文规定企业是融资租赁公司的管理主体，要配备专业人员，完善治理结构，强化“三重一大”事项管控，杜绝“内部人控制”。因此，企业融资租赁公司要尽快建立完善的公司治理制度、内部控制制度以及风险控制管理制度，重要事项除需经股东大会、股东会或董事会批准以外，还要认真贯彻民主集中制原则，凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定的“三重一大”决策制度。

(三)风险防范与处置法律关注点

关于风险防范。〔2021〕42号文提出企业应当正确处理业务发展与风险防范的关系，防止因盲目追求规模利润提升风险偏好。企业所属融资租赁公司管理要纳入集团全面风险管理体系，运用金融科技手段进行日常风险监测，发生可能引发系统性风险的重大风险隐患和风险事件应当在24小时内向国资委报告。同时要按照〔2021〕42号文的规定，进行风险资产分类，加强租后管理，依法约束不当行为。

关于风险处置。〔2021〕42号文提出企业所属融资租赁公司要切实提升化解风险的能力，稳妥有序处置风险项目。对于逾期的项目，涉及金额较大、承租人资不抵债等情况的，进行展期或续签应当重新履行决策程序。对于已经展期或续签的项目，应当采取特别管控措施，不得视同正常项目管理。此外，〔2021〕42号文还强调不得简单进行账务核销处理，不得将不良资产非洁净出表或虚假出表。企业按要求定期向国资委报告风险项目处置进展。