较量

一周前，WTO上诉机构发布了诉美关税法修正案的裁决；今天，WTO向全体成员散发了诉美反补贴措施案的专家组报告。接连两周的裁决似乎又把在WTO诉美双反措施的系列争议拉回到聚光灯下。

在过去的七年里，我有幸参与了这一系列WTO争议的全过程。如果我是一个勤于笔耕的人，那么这七年来跌宕起伏的故事足以拍几季律政剧了。在这一系列案件即将告一小段落的时候，请允许我记录下这个故事的大致脉络，以纪念中方团队一起奋战的那些日日夜夜。

争议的由来

2006年10月，美国一家叫“新页”的公司向美国商务部提交了申请书，要求对进口自的铜版纸发起反倾销和反补贴调查。这一事件在太平洋两岸引起了业内人士的广泛讨论。焦点问题之一是，美国商务部是否具有法律授权对来自所谓“非市场经济”的进口产品发起反补贴调查并采取反补贴措施。

这个问题还得从三十年前说起。

二十世纪八十年代初，美国商务部碰到了类似的问题。1984年，商务部对进口自波兰和捷克斯洛伐克的碳钢线材反补贴调查做出了否定性裁决，它认为“无法在非市场经济中裁定存在[关税法]第303节所规定的补贴或赠款”。针对捷克的裁决后来被美国产业诉诸美国法院，并产生了著名的“乔治城钢铁案”。在1986年的判决中，美国联邦巡回上诉法院确认了美国商务部的观点。法院认为，在非市场经济中，由于资源配置基本由完成，因此补贴的概念没有实际的意义。法院甚至认为，即使可以把一些激励视为补贴，事实上是在补贴自己。法院还认为，国会通过立法，允许对非市场经济适用替代国价格方法计算倾销幅度，其意图是通过这一手段对美国产业提供救济，而不是通过反补贴法提供救济。

在此后将近二十年的时间内，美国商务部的一贯立场是只有当一个非市场经济被给予市场经济地位后（所谓的“毕业”），反补贴法才可适用于它。这一点在1998年美国商务部规章的前言得到了确认，并且在2002年匈牙利磺胺酸案得到了重申。

到了2004年，美国暗流涌动，主张使用反补贴法来阻击企业低价出口产品的呼声不断。美国问责办公室（GAO）对此问题进行了研究，得出了两个结论：（1）美国商务部应当首先承认的市场经济地位，在此前提下，其可以对华发起反补贴调查；如果美国商务部不承认的市场经济地位，则由于1986年乔治城钢铁案的先例，其对华发起反补贴调查的法律授权将受到严重的质疑；（2）即使美国商务部对华发起“双反”，在法律和实践层面上，商务部将难以解决后文将详细描述的“双重救济”的问题。

在问责办公室的报告作出后，美国国会甚至试图通过立法来解决前述问题，但是该立法最终未提交美国参议院投票。

回到铜版纸案，在调查过程中，美国商务部于2007年3月做出了一份备忘录（这就是著名的“乔治城钢铁案备忘录”）。商务部认为，当前的经济现状与乔治城钢铁案讨论的“苏联式”的控制经济的状况有很大不同；商务部已经可以经济中裁定存在可被采取反补贴措施的补贴，因此，其可以同时对华发起反倾销和反补贴调查。在此基础上，美国商务部分别于2007年4月和10月做出了铜版纸案关于补贴的肯定性初裁和终裁。

通过对这一历史的回顾，我们不难发现，美国商务部在继续将认定为非市场经济的情况下，单方面改变了其过去二十年的作法，对华发起了反倾销和反补贴调查。这一决定建立在两个“松软”的地基上：（1）在对非市场经济发起反补贴调查方面，美国商务部缺乏法层面的授权；（2）在同时发起双反的情况下，对于极可能存在的双重救济，美国商务部未考虑清楚其是否有法的授权去避免双重救济，以及如何避免双重救济。

美国商务部这一仓促的决定注定为日后的争端种下了“祸根”，也为和企业阻击双反调查提供了机会。

插曲