新行政诉讼法在“解决行政争议”方面的努力

行政诉讼法实施24年来作出的首次修改，对于我们从事行政法律事务的律师来说，是件值得高兴的大事。实务中，我们在代理原告提起行政诉讼时，时常遇到的“立案难、审判难、执行难”等问题。值得欣慰的是，新法修改均注意到这些问题，并或多或少设定了相应的解决条款。除了将部分最高人民法院行政诉讼司法解释中的规定纳入到行政诉讼法中之外，新法还新增了多项规定。我对其中八项新增内容特别感兴趣，与诸位分享：

一、针对“立案难”问题，由审查立案改为登记立案

曾经代理原告提起行政诉讼时，直面了“立案难”问题。诉状递交到法院后，法院告知需要由立案庭法官（甚至是行政庭法官）审查决定是否立案，并且不给开收据。

新法第五十一条对审查立案制度有了新突破，即：人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。

该规定所确立的“立案登记制”实际上降低了立案门槛，法院收到诉状之后不得进行实体审查，符合起诉条件的就应予立案。但是对于该条在实践的执行情况如何，还需要拭目以待。

二、将行政诉讼受案范围由“具体行政行为”扩大为“行政行为”

实践中，偶有碰到具体行政行为所依据的规范性文件明显违背上位法的规定，而法院却常常缺乏不予适用该规定的勇气。对此，新法的第二条、第五十三条、第六十四条共同确立了“规范性文件一并审查”的制度。

根据上述规定，行政相对人认为行政行为所依据的规范性文件不合法，可以在提起行政诉讼时一并提起“规范性文件审查之诉”。若法院认为该规范性文件不合法，不作为行政行为合法的依据，并应向制定机关提出处理建议。对于本条规定收效如何，同样需要在实践的检验。

三、将人身权和财产权之外的合法权益纳入行政权保护范围

对于公民、法人和其他组织申请行政机关履行保护权利的范围，新法第十二条第一款第（六）项将原“人身权、财产权”扩大为“人身权、财产权等合法权益”。也就是说，行政法律已经不能仅仅限于保护人身权和财产权。如果行政相对人申请行政机关保护公民知情权、受教育权等权利，而行政机关拒绝履行或不予答复，则行政相对人可以向法院起诉，人民法院应当予以受理。

四、设置了人民法院跨行政区域管辖行政案件的法律依据

不可否认的是，由行政机关所在地的基层人民法院审理行政案件存在诸多干扰因素。新法第十八条第二款关于“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”的规定，有益于增加法院抗干扰能力，有利于解决法院“立案难”、“受理难”、“审理难”、“判决难”、“执行难”等一系列问题。

五、设定了被诉行政机关负责人的法律责任

值得注意的是，新法规定了被诉行政机关负责人两项法律责任：

（1）在案件审理阶段，行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

（2）在案件执行阶段，督促行政机关执行裁判文书。若行政机关未在规定期限内执行裁判文书的，从期满之日起，法院可对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；拒不履行裁判文书，社会影响恶劣的，还可对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

此项规定将大大增加了行政裁判文书的执行力度，改善“执行难”的问题。

六、重新定位复议机关在“解决行政争议”时发挥的重要作用

在以往遇到的行政复议案件中，复议机关大多为了避免成为被告，普遍作出维持决定。这使得行政复议解决行政争议的优势未能很好的发挥。

新法看到了行政复议在解决行政争议中的优势，在第二十六条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。该规定能够促进复议机关对该撤销的案件决定撤销，该变更的予以变更。不仅有利于行政纠纷在行政机关内部争议解决环节就予以解决，同时有利于改变长期以来行政复议公信力严重下降的困境。

七、司法审查范围扩大至合理性审查

新法突破了原行政诉讼法对行政行为合法性审查的规定，在第七十条规定了，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。由此，行政行为若明显不当将被法院依法撤销或部分撤销。

合理性审查可以弥补合法性审查的形式法治主义的不足。但 “明显不当”的认定显然需要依靠法官的个人认定。对于法院来说，最保险的做法无疑是有直接的法律依据，而合理性审查实际要求法官“超越成文法的字面规定，以立法目的和精神、基本法治原则和要求、普遍的公平正义观念、习惯法甚至常人的理性等标尺，对行政裁量行为进行检验和评价”。实践中以“明显不当”为由作出撤销判决的案例究竟会有多少，当前尚无法预见的。

八、行政诉讼中一并解决相关民事争议

实践中，民行交叉问题广泛存在。个别案件反复诉讼仍然无法得到妥善解决，不仅浪费了司法资源，还严重损害了司法权威。新法第六十一条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。该条款明确了民行争议交叉时的解决方案。今后在处理上述类型行政争议时，当事人可申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

纵观新法全文，《行政诉讼法》的各项修改实际上均围绕着“解决行政争议”这一立法目的展开，在司法审判和司法监督的广度与深度上均予以调整，这意味着行政争议的处理，不仅仅关注“案结”，更追求“事了”。本次修改有利于现代司法审查理念在行政法官心中萌芽和生长，促进行政审判制度回到良性发展的轨道中。

2014年12月15日